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在身份社会,国家机关对社会的管理主要侧重在身份方面,通过控制人口的流动,确保社会稳定。而在契约社会,国家机关对社会的管理主要侧重于经济方面,通过对经济活动的干预和监督,确保市场经济有序发展。
在强化国家经济监督管理机构执法权的同时,必须认真考虑科学整合我国的经济监督管理机构的可行性,防止多头执法或者错误的执法活动给市场主体带来损害。
2006年1月1日,中国证监会正式实施了《冻结、查封实施办法》。这是中国证监会贯彻落实《证券法》的规定,强化经济执法权而颁布的重要部门规章。新华社在发布有关消息时,认为这是落实《证券法》赋予中国证监会的准司法权,中国证监会及其派出机构依法履行职责,将有权冻结、查封涉案当事人的违法资金、证券等涉案财产或者重要证据。
之所以赋予中国证监会这样的权力,是因为在现代市场经济条件下,证券市场成了违法犯罪的重要场所。有些不违法犯罪分子通过证券机构从事洗钱活动,还有一些不法交易机构通过证券市场获取非法利益。中国证监会作为中国证券市场的监管机关,如果不能及时冻结、查封当事人的违法资金和证券,违法犯罪分子将逃脱法律的制裁。
从历史发展的角度来看,赋予证券监管机构这样的权力是必要的。在身份社会,国家机关对社会的管理主要侧重在身份方面,通过控制人口的流动,确保社会稳定。而在契约社会,国家机关对社会的管理主要侧重于经济方面,通过对经济活动的干预和监督,确保市场经济有序发展。
在这个历史变迁过程中,传统的社会监管机构职能被弱化了,而新兴的市场监管机构职能被强化了。为了加强对金融市场的监管,我国先后成立了中国证监会、中国保监会、中国银监会,分别制定了《证券法》、《保险法》、《银行业监督管理委员会法》,赋予这些金融监管机构必要的权力。为了加强对国有企业的监管,我国专门设立了国有资产监督管理委员会。除此之外,针对某些特殊的行业,我国还设立了电力监督管理委员会、信息产业部等一系列经济活动监管机构。
《证券法》修改后,赋予了中国证监会冻结、查封违法资金、证券的权力。现在人们的问题是,其他各专门的监管机构是否需要修改相应的法律依据,同样赋予它们冻结、查封违法资金的权力呢？
在身份社会,正是由于公权力机关的权力不受节制,所以才导致大量侵犯市场主体和公民权利的现象发生。如果在契约社会,公权力机关管理经济活动的权力不受制约,那么,会不会导致大量侵犯市场主体权利的现象发生呢？
这不是杞人忧天。在现实生活中曾经出现过工商行政管理机关与技术监督管理机关在执法活动中紧张对峙的情形。技术监督管理机关依照《产品质量法》,对假冒伪劣的印刷品进行查封,而工商行政管理机关则依据《商标法》有关规定,要求行使执法权。倘若国家赋予经济管理监督机构冻结,查封财产的权力,那么,会不会出现不同执法机关互相争执,多头执法的情况呢？
在一个公权力机关的权力没有得到有效制约的国家,赋予公权力机关冻结、查封公民和市场主体财产的权力,是令人忧虑的。因为人们不知道这种直接影响经济效果的执法行为,会不会干扰市场竞争秩序,扭曲市场经济运行机制,也不知道冻结、查封市场主体财产之后,将会产生怎样的法律后果。一旦公权力机关在冻结、查封市场主体财产的过程中造成了严重的损失,市场主体将如何得到经济赔偿。
根据《冻结、查封实施办法》第24条的规定,如果未按规定程序实施冻结、查封,给当事人的合法财产造成重大损失的,依法给予赔偿；对直接负责的主管人员和直接责任人员给予行政处分。构成犯罪的,依法追究刑事责任。由于我国《国家赔偿法》尚未修改,如果当事人申请国家赔偿,能否弥补由此带来的重大损失,人们还不得而知。所以,在强化国家经济监督管理机构执法权的同时,必须认真考虑科学整合我国的经济监督管理机构,防止多头执法或者错误的执法活动给市场主体带来损害。
按照笔者的考虑,整合执法权,必须首先整合执法机构。第一步可以考虑设立统一的金融监管机构,统一行使各项法律赋予监管机构的金融监管权。第二步可以考虑将金融资产和非金融资产监管机构整合起来,设立国家国有资产监督管理委员会,建立隶属于人大的国有资产经营监督管理机构。这个机构每年向全国人民代表大会提交经营预算,全国人大及其常委会依照程序规定任免各经营机构的负责人,并且聘请独立的审计机关对国有经营机构进行绩效审计,对国有经营机构的负责人进行责任审计。第三步可以考虑整合经济领域中的执法力量,建立比较规范的经济执法监察机构,确保执法监察活动符合市场经济的要求。第四步可以考虑建立经营监督管理机关的执法机构与国家税收、市场检查执法机构的联席会议制度,在市场交易的各个环节对市场主体进行经济监控。第五步可以考虑通过修改国家的法律,建立全国统一的经济监察机构(其中包括公平交易委员会或者反垄断法委员会、反不正当竞争委员会、国有资产监管委员会包括国有金融企业监督管理委员会、国有非金融企业监督管理委员会、专门的行业监督委员会等等),统一行使法律赋予的执法权。到一定的阶段,可以考虑建立经济法院,专门处理经济执法 中所产生的各类纠纷。
在中国历史上曾经出现过“大盖帽”满天飞的现象,不同机构执法人员对同一个市场主体反复执法,这种现象反映出我国行政权力不受约束的状态,同时也反映出我国关于行政执法权立法的混乱现象。只有从机构改革开始,建立全国统一的执法机构,并且制定科学的法律规范,赋予执法机构必要的执法权,才能杜绝市场监管中出现的侵犯市场主体经营行为的现象。
现在人们担心的是,在一个市场不透明,市场监管机构的权力尚未被有效约束的大环境下,如果监管机构滥用执法权,随意冻结、查封市场主体的财产,给市场主体带来严重的损害,按照现有的诉讼机制,监管机构能否承担相应的责任？
纵观世界各国,证券监管机构对证券市场的监管主要侧重于信用管理和资金管理两个方面,通过加强信用建设,确保市场公平竞争；通过加强资金管理,确保投资者资金安全,防止各类犯罪活动发生。而要强化信用建设,必须首先强化证券监管机构的信用建设。如果证券监管机构不能做到透明执法,或者证券监管朝令夕改,那么,就很难保证证券市场信用透明,很难提高市场主体的信用水平。从目前我国证券市场中出现的问题来看,证券监管机构过于关注资金管理,而缺乏信用管理的有效手段。从某种意义上来说,信用管理需要掌握证券市场上的资金流向。但是,在法制社会投资者资金的流向只要没有违反国家的法律,监管机构都不能随意冻结、查封。
在现代法治国家,公权力机关的权力边界应当十分清晰。如果对公民的投资行为过分的干预,那么有可能会导致市场经济被扭曲。在现有的体制下,中国证监会在行使冻结、查封权力的时候,一定要万分小心,防止由于处置不当,给投资者带来损失。一个开放的市场、透明的市场和投资者自主选择的市场,是吸引投资者的最佳场所。如果政府的权力没有受到有效的约束,或者,在执法过程中随意进出市场主体的交易账户,那么,投资者就会产生恐惧心理,在可能的情况下,他们就会规避国家的现行规定,寻找更加安全的投资场所。
保护投资者的安全和维护市场交易的稳定性是一个问题的两个方面。证券监管机构应该在保护交易安全、打击犯罪的同时,维护市场交易的稳定性。 |
