党的十七大报告将医疗卫生作为六大民生问题之一，明确提出了到2020年要建立一个“人人享有基本医疗卫生服务”制度的目标，并且强调这项制度要覆盖城乡全体居民，这也是医改的核心内容。按照中共中央部署，新型农村合作医疗制度(以下简称“新农合”)在2007年从试点转入全面推进阶段，目标要覆盖全国80％的县(市、区)。卫生部统计显示，截止到2006年底已有1451个县(市、区)进行了新农合试点，占全国总数的50．7％，参合农民达4．1亿人。

　　新农合制度，简单地说，就是政府组织引导，农民自愿参加，通过个人缴费、集体扶持和政府资助多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。这一制度的提出，将有助于化解并最终解决我国医疗卫生领域长期存在的矛盾。

　　我国医疗卫生领域矛盾很多，但公益性不足是各种问题的共同原因之一。

　　首先是财政投入不足。卫生部副部长高强曾向媒体透露，上世纪八九十年代，卫生支出曾占政府总支出的6％，而到2002年，这个数字已经下降到4％。这使群众承受了更多的医疗负担。据统计，1990－2004年，我国综合医院门诊病人人均医疗费用以每年18％的速度增长，大大超出了居民可支配收入的增长速度。

　　其次是医疗资源分布不均衡，尤其是农民得到的医疗卫生保障严重不足。目前，我国70％以上的人口生活在农村，但全国的医疗资源只有20％在农村。卫生部第三次全国卫生服务调查数据显示，全国约有48．9％的居民有病不就医，29．6％应住院而不住院，这个数字在农村更高达65％。

　　20世纪80年代以来，伴随农村家庭联产承包责任制的实施、人民公社的取消和生产大队的解体，农村集体经济逐渐式微，始于20世纪五六十年代的农村医疗保障制度也失去了其赖以依存的经济基础，开始急剧滑坡甚至是瓦解。适应新变化的农村医疗保障体系迟迟未能形成，农民“因病致贫、因病返贫”的现象越来越突出。因此，重建农村合作医疗制度成为迫在眉睫的任务。

　　2002年，政府重新开启建设农村合作医疗制度的工作。从2003年起，全国即开展试点，计划到2010年在全国建立基本覆盖农村居民的新型农村合作医疗制度。目前，实现该目标的时间表已提前到2008年。2003年试点之初，中央财政对中西部除市区以外的参合农民每年按人均10元的标准进行补助，地方财政亦以人均年补助不低于10元为标准，农民个人再缴10元，共30元。从2006年起，中央财政和地方财政补助标准提高到每人20元，农民个人10元的标准不变，这样筹资标准达到每人每年50元，同时将东部地区中经济发展水平和农民收入水平较低的县市也纳入中央补助的范围。2003年至2006年，各级财政累计为新型农村合作医疗投入资金189亿元。其中2006年为150亿元，包括中央财政补助42．7亿元，地方财政补助107．8亿元，中央和地方财政补助资金占合作医疗筹资总额的70％。

　　尽管从中央到地方下了很大工夫，投入也不少，但这一新制度的试点从一开始就遭遇一些不同意见，比如大病统筹的定位可能导致高成本、低效益；自愿参加的性质容易阻止农民中收入较低者加入，形成政府补贴资金的逆向转移支付等等。来自试点地区的情况表明，新农合在实践中主要遇到如下一些问题：一是限制太多，一些常用药没列入补偿目录。二是报销比例太低。有的农民抱怨，看一次大病动辄几千上万元，但最后到手的医疗补助只有两三百元。一旦得了大病，新农合报销的钱只是杯水车薪。三是基层卫生机构条件差，缺少医生和设备。大部分乡镇卫生院的人员构成以初级职称和中年人为主，年龄构成偏中龄化，有些从业人员还是上世纪七八十年代的赤脚医生，没有受过正规的专业培训，尽管一些村医医术不高，却具有卫生部门认定的行医资格，误诊、漏诊现象时有发生，群众认可度低。在这种情况下，有的患者不得不舍近求远，到县级以上的医疗机构就诊就医，使新农合“小病不出村，大病不出乡”的要求难以实现。四是补偿手续繁杂，农民看一次病为得到补偿“得跑好几趟”，让人感到不便。五是“只保大病不保小病”的问题比较突出。所谓“大病”，一般指住院，门诊则通常被界定为“小病”。而据1993年、1998年和2003年三次全国卫生服务调查的数据，农村人口住院率基本在3％左右。内蒙古巴彦淖尔市的一项调查证实，花1．5万块钱以上住院的农民，人数只占3％，1．5万块钱以下的农民占到97％。显然，若以“保大病”为主，自然受益人口比较少，可能降低绝大多数参保人的积极性；而就受益人而言，他们能够获得的补助额就会比较高。反之，若以“保小病”为主，受益人口相对较多，可能刺激农民参保的积极性；但对因大病住院的参保者来说，他们所能得到的补助恐怕是杯水车薪，难以有效达到保障作用。

　　而这些管理与技术层面的困难并不是问题的全部。建设新型农村合作医疗制度，还需协调处理好其与村民自治、政府信誉和农民消费心理等农村社会、经济、文化之间的关系。所有这些，都表明新型农村合作医疗制度的建设来不得半点疏忽，新农合从试点到推开的工作正在进入一个关键时期。

　　中国要建立一个能够覆盖城乡居民的基本医疗保障制度。原则就是要以人为本，就是要适合中国国情，讲究公平、效率和质量的统一，要兼顾统筹各个方面的利益，最终保证广大人民群众的最基本的公共卫生和医疗服务需求，同时又满足不断增长的不同层次的需求。因此，医改的价值取向首先是强调“坚持公共医疗卫生的公益性质”，基本医疗卫生制度建设重在强化政府责任和投入。改革开放30年来，国家已经有实力在改善民生方面有所作为，政府完全可以抓住现在财政形势比较好的有利时机，加大对基本医疗卫生的投入，并形成稳定的资金筹措机制。同时，加大财政转移支付力度，缩小东西部之间在医疗卫生等公共服务上的差距。只有这样，才能为基本医疗卫生制度的运行提供基础保障。

　　其次，新农合也要“坚持预防为主、以农村为重点、中西医并重”。中医药在农村和社区医疗、重大疾病防治、突发公共卫生事件处置等方面已经发挥了重要作用。中医药发挥更大的作用，也将有效降低医疗成本，提高国家医疗投入的实际服务能力。

　　我国基本医疗卫生制度的框架是由覆盖城乡居民的公共卫生服务体系、医疗服务体系、医疗保障体系、药品供应保障体系组成的。新农合体现的“全覆盖”在制度公平性方面实现了重大进步，可以说是我国医疗卫生制度的一次重大转变。愿每一位新农合制度的建设者、参与者，都牢记农民的疾苦，用扎实的工作赢得这个来之不易的转折。