电监五年：方向正确，体制待改，洋为中用
www.cnfol.com 2008年04月14日 16:20 俞燕山 李创军
在中国电力监管道路选择上，我们既不赞成简单移植西方发达市场经济国家监管体系的模式和方法，也不赞成消极地、被动地等一切条件具备后再引入监管制度的办法，而是应该以更加积极主动的态度推动监管制度的完善和监管工作的深入开展。在实践过程中不断完善管理体制，既是中国改革的鲜明特点，也是中国改革路径区别于国外一般改革路径的最大特点。
■俞燕山 李创军
２００２年２月，国务院印发５号文件，决定在电力工业实行以打破垄断、引入竞争为目标的市场化改革。作为与电力市场化改革配套的一项措施，国家对电力工业管理体制进行了改革，成立了专门的监管机构——国家电力监管委员会。电监会成立几年来的探索与实践，为我们深化对监管的认识和完善监管体制提供了一个新视角。
实践证明，电力监管的方向是对的，设立电力监管机构的决策是正确的，符合社会主义市场经济的总体要求，符合行政管理体制改革的基本方向。这主要表现在：确立了监管就是服务的理念，促进了管理理念的转变；依法管理迈出重要步伐，促进了管理手段的转变；积极探索市场条件下电力管理新方式，促进了管理方式的转变；适应了电力管理专业性、技术性强的要求，提高了管理的专业化水平；推进电力改革，提高了电力产业市场化程度；在一定程度上实现了政监分离，加强了市场监管工作。
与此同时，我国现行的电力管理体制和职能配置还存在着需要进一步优化改革的一些问题。
我国现行的电力管理体制和职能配置，影响了电力监管作用的充分发挥，不能适应电力市场化改革和电力科学发展的需要。
客观地看，几年来，电力监管的工作成效与社会各界的期望以及当初设想的政策目标相比，还有一定差距，政府电力管理方式还没有实现根本性转变，监管机构履行职责还受到诸多制约与束缚，难以充分发挥作用。电力监管呈现这样一种局面，主要有以下几个方面的原因：
一是监管机构职能不完善，监管手段缺乏，监管的权威不足。２００２年电力体制改革后，电力工业结构发生了巨大变化，但电力管理基本维持了原来的部门分工格局，多头分散管理的问题依然没有解决。主要管理职能分散在不同的管理部门，职能重叠、相互掣肘的情况十分突出。虽然设立了专业的监管机构，但电监会并没有获得完整的电力监管职能，由于缺少价格和市场准入这两个最重要的监管工具，导致电力监管机构缺乏有效的监管手段，影响了监管的有效性。传统的行政管理方式在电力工业管理中依然占据主导地位，发挥主导作用。电力监管机构夹在强势的政府宏观经济管理部门和强势的国有特大型企业之间，工作十分艰难。
二是监管体系不完备，监管力量不足，不能适应监管工作的需要。现行电力监管机构设置和人员配备是按照国发２００２５号文件确定的框架原则设计的。电监会成立以后，根据电力形势变化和电力管理需要，国务院多次对电监会的职能进行了调整，目前，电力监管职能已发展到电力安全、市场、行政许可、供电服务质量等领域，覆盖了发、输、配、供等电力生产各个环节。《电力监管条例》明确规定电力监管是对整个行业的监管。但在监管职能不断扩大后，监管机构人员编制和组织体系并没有随之调整。目前，电监会只在６个区域和１１个省设立了派出机构，在其他省(市、区)以及所有省以下行政区域都没有分支机构。监管机构层级、人员数量，远远不能适应我国地域广阔、人口众多的特殊国情，不能适应我国电力行业规模庞大、主体众多和电力服务量大面广的情况，导致电力监管存在明显的“缺位”问题，在许多地方出现了电力管理真空。
三是电力市场化程度低。按照国发２００２５号文件的设想，到 “十五”期末，区域电力市场基本建立，大多数发电企业都要通过区域电力市场，实行竞价上网。但受电力供需环境变化等多种因素的影响，区域电力市场建设进展缓慢。迄今为止，区域电力市场整体上尚处于试点和模拟阶段，离真正的市场交易尚有较大的差距。发电企业上网电量仍然主要由政府分配，上网电价依然主要由政府确定，电力市场化交易比例低，市场发育水平不高。监管工作开展缺乏必要的市场环境，电力监管实际上“无市可监”，无法通过实施市场监管发挥作用，扩大影响。
四是电力监管的法律支撑不够。监管工作的开展必须以明确的法律法规为前提，赋予监管机构明确的法律地位。国外一般都是先立法、后改革。我国证券法、保险法以及银行业监管法也都赋予了相应监管机构明确的法律地位，但电力监管机构成立后，《电力法》一直没有得到修改，《电力监管条例》授予电监会的法律依据不足，法律阶位不高，法律效力较低，在法律法规之间发生冲突(如在供电营业区划分、许可证管理等)时，电力监管机构往往处于不利地位，影响了电力监管工作的正常开展，损害了监管机构的权威性。
五是政府职能转变滞后。电力监管体制改革，首先是政府自身的改革。如果政府仍用传统的计划手段管理电力工业，不退出对电力资源的行政性分配，则监管体制发挥的前提就不存在。我国电力改革虽然引入了监管制度，设立了专业监管机构，但与电力管理相关的政府部门职能转变相对滞后。电价监管和投资准入监管等应该由监管机构承担的职能目前仍留在政府有关部门的手上，传统的行政管理方式在电力工业管理中依然占据主导地位，发挥主导作用。电力监管改革单兵突进，缺乏必要的政府职能转变的配套支持，影响了监管工作成效。
六是国有电力企业改革不到位。我国电力监管的监管对象主要是国有企业，其中又以国有特大型企业为主。这些企业，不仅经济规模巨大，而且政治影响力大，反监管能力很强。个别垄断性主体电力企业缺乏自觉接受政府监管的意识，使监管措施落实困难，影响监管效果。同时，在现行体制条件下，监管对象与政府有着千丝万缕的联系和利益关系，使其可以绕过监管机构，直接向政府寻求支持。在这种情况下，监管行为容易受到被监管企业和其他政府部门的双重压力，甚至产生监管胁迫现象，导致监管失效。这种特殊情况，增加了我国电力监管工作的难度，影响了电力监管功能的发挥。
除上述几个原因之外，对电力监管的认识存在局限以及我国特殊的文化背景和国情环境等也都是影响电力监管作用发挥的重要因素。但综合比较而言，导致目前监管作用难以充分发挥，监管效果打了折扣的主要原因还是监管职能不充分，监管体制不完善，这也是下一步改革中需要着力解决的主要问题。
从我国电力监管几年来的实践看，监管机构要充分发挥作用，需要有完善的法律支持、一定的市场环境、完整的职能配置、足够的监管力量等必要条件。
一是必须有完善的法律法规作为支撑。监管是依法依规则的管理。依法监管是电力监管区别于传统行政管理的最主要方面。法律法规建设滞后是影响电力监管作用充分发挥的重要原因。我国电力监管几年来的实践表明，如果监管的法律依据不足，设立监管机构进行依法管理的目标就难以实现。必须建立和完善与监管相关的法律法规，赋予监管机构足够的法律地位，为监管工作开展提供充分的、全面的、过硬的法律支持。
二是必须有一定的市场环境。监管是克服市场失灵的重要手段，是市场有效运行的基本保障。适当的政府监管，是市场经济真正成为“好的市场经济”的关键。有市场就必然要有监管。市场既是监管的对象，也扩展了监管范围，丰富了监管内容。监管的作用、地位与行业的市场化程度密切相关。市场化程度越高，监管的必要性就越强，重要性就越大。如果电力市场没有发育，市场化程度不高，监管就可能面临“无市可监”、无事可做的尴尬境地，监管机构的存在价值就体现不出来，监管的作用就不能充分发挥， 监管的必要性就不易为社会所理解。为此，必须大力推进电力市场化改革，改变传统的行政性资源分配方式，加快建设电力市场体系，使市场成为电力资源配置的主要方式。
三是必须有完整的监管职能。监管职能分散、监管手段缺乏是制约电力监管机构作用充分发挥的主要原因。要使监管机构真正发挥作用，就应当充分汲取电力监管机构成立时的教训，给予监管机构完整充分授权，特别是价格的监管权，实行集中统一监管。与之相配套，必须加快政府职能转变步伐，改变传统的主要依靠行政手段和计划手段的管理方式，把目前由政府综合经济管理部门承担的微观方面的监管职能交给监管机构，使政府综合经济管理部门真正把工作重点放到宏观调控和政策制定上来。否则，即使成立了监管机构，也难以真正发挥作用。
四是必须有足够的监管力量。足够的监管力量是开展监管工作必须具备的基础条件。监管体系不完备，监管力量不足是制约当前电力监管工作开展和作用发挥的重要因素。要改变这种局面，必须根据我国实际情况，健全和完善监管纵向组织体系，扩大监管队伍，增加监管力量，建立与监管工作任务和我国国情相适应的监管组织体系和队伍体系。
电力监管既要借鉴国外经验，更要结合我国国情，走先实践再完善的道路，在发展中完善，在探索中前进，而不能等所有条件都具备后再实践。
监管是市场经济条件下政府管理经济活动的一种有效方式。电力是国民经济的基础产业和重要的公用事业，具有独特的技术经济特性和市场需求特征。在推进电力工业市场化改革的同时，引入监管制度，建立专门的监管机构，既是由电力特殊的技术经济特性和市场需求特征决定的，也是众多发达国家和发展中国家共同用经验“写”出来的。
从国际上看，凡是电力工业实行了市场化改革的国家，一般都设立了专门的电力监管机构，建立了电力监管制度。美国是世界上市场经济最发达的国家，同时也是最早实行电力监管的国家，其“监管下的民营”后来成为各国公用产业监管的基本模式。英国等欧洲国家在过去很长一段时期电力工业管理一直采取国有企业一体化垄断经营的方式。２０世纪８０年代电力私有化改革后，也效仿美国模式引入了电力监管制度，成立了专门的电力监管部门。在充分借鉴和学习美国监管制度的基础上，英国又结合英国本身的历史、文化和制度环境，在监管机构设置、监管机制、监管方法等方面对监管制度进行了改革创新，以法律化、透明化和专业化的方式对电力行业实施公平监管，监管机构设置和监管机制更加灵活，监管方法更富有激励性，更有效率。英国电力工业的改革模式后来为世界许多国家仿效。
而在所有电力市场化改革的国家中，新西兰无疑更是为我们提供了一个讨论电力监管必要性的鲜活例证。早在上个世纪８０年代，新西兰政府在实行电力市场化改革的同时，撤销了政府电力监管机构(新西兰是世界上惟一做此试验的国家)。经过２０多年的实践，新西兰政府又不得不在２００２年电力发生危机后，重新设立了专门的电力监管机构——新西兰电力监管委员会。从这些国家电力监管制度的发展演进中可以看出，各国监管发展的路径和监管制度的设计都各不相同，都在监管制度一般规律的基础上，结合本国国情进行了必要的调整和创新，选择适合本国国情特点的监管道路和监管体制。
具体到我国电力监管的发展路径上，有两种模式可以选择，一种是先完善再实践，即先进行监管制度必须的配套条件建设，等所有配套条件都建设完成、监管发挥作用的所有条件都具备后，再引入监管制度，成立监管机构，实行政府监管；一种是先实践再完善，即先把监管制度建立起来，把监管机构成立起来，然后在实际运行中再根据实践情况，不断地进行调整和完善。在中国电力监管道路选择上，我们既不赞成简单移植西方发达市场经济国家监管体系的模式和方法，也不赞成消极地、被动地等一切条件具备后再引入监管制度的办法，而是应该以更加积极主动的态度推动监管制度的完善和监管工作的深入开展。在实践过程中不断完善管理体制，既是中国改革的鲜明特点，也是中国改革路径区别于国外一般改革路径的最大特点。
(作者单位：中国电监会)
■俞燕山 李创军
２００２年２月，国务院印发５号文件，决定在电力工业实行以打破垄断、引入竞争为目标的市场化改革。作为与电力市场化改革配套的一项措施，国家对电力工业管理体制进行了改革，成立了专门的监管机构——国家电力监管委员会。电监会成立几年来的探索与实践，为我们深化对监管的认识和完善监管体制提供了一个新视角。
实践证明，电力监管的方向是对的，设立电力监管机构的决策是正确的，符合社会主义市场经济的总体要求，符合行政管理体制改革的基本方向。这主要表现在：确立了监管就是服务的理念，促进了管理理念的转变；依法管理迈出重要步伐，促进了管理手段的转变；积极探索市场条件下电力管理新方式，促进了管理方式的转变；适应了电力管理专业性、技术性强的要求，提高了管理的专业化水平；推进电力改革，提高了电力产业市场化程度；在一定程度上实现了政监分离，加强了市场监管工作。
与此同时，我国现行的电力管理体制和职能配置还存在着需要进一步优化改革的一些问题。
我国现行的电力管理体制和职能配置，影响了电力监管作用的充分发挥，不能适应电力市场化改革和电力科学发展的需要。
客观地看，几年来，电力监管的工作成效与社会各界的期望以及当初设想的政策目标相比，还有一定差距，政府电力管理方式还没有实现根本性转变，监管机构履行职责还受到诸多制约与束缚，难以充分发挥作用。电力监管呈现这样一种局面，主要有以下几个方面的原因：
一是监管机构职能不完善，监管手段缺乏，监管的权威不足。２００２年电力体制改革后，电力工业结构发生了巨大变化，但电力管理基本维持了原来的部门分工格局，多头分散管理的问题依然没有解决。主要管理职能分散在不同的管理部门，职能重叠、相互掣肘的情况十分突出。虽然设立了专业的监管机构，但电监会并没有获得完整的电力监管职能，由于缺少价格和市场准入这两个最重要的监管工具，导致电力监管机构缺乏有效的监管手段，影响了监管的有效性。传统的行政管理方式在电力工业管理中依然占据主导地位，发挥主导作用。电力监管机构夹在强势的政府宏观经济管理部门和强势的国有特大型企业之间，工作十分艰难。
二是监管体系不完备，监管力量不足，不能适应监管工作的需要。现行电力监管机构设置和人员配备是按照国发２００２５号文件确定的框架原则设计的。电监会成立以后，根据电力形势变化和电力管理需要，国务院多次对电监会的职能进行了调整，目前，电力监管职能已发展到电力安全、市场、行政许可、供电服务质量等领域，覆盖了发、输、配、供等电力生产各个环节。《电力监管条例》明确规定电力监管是对整个行业的监管。但在监管职能不断扩大后，监管机构人员编制和组织体系并没有随之调整。目前，电监会只在６个区域和１１个省设立了派出机构，在其他省(市、区)以及所有省以下行政区域都没有分支机构。监管机构层级、人员数量，远远不能适应我国地域广阔、人口众多的特殊国情，不能适应我国电力行业规模庞大、主体众多和电力服务量大面广的情况，导致电力监管存在明显的“缺位”问题，在许多地方出现了电力管理真空。
三是电力市场化程度低。按照国发２００２５号文件的设想，到 “十五”期末，区域电力市场基本建立，大多数发电企业都要通过区域电力市场，实行竞价上网。但受电力供需环境变化等多种因素的影响，区域电力市场建设进展缓慢。迄今为止，区域电力市场整体上尚处于试点和模拟阶段，离真正的市场交易尚有较大的差距。发电企业上网电量仍然主要由政府分配，上网电价依然主要由政府确定，电力市场化交易比例低，市场发育水平不高。监管工作开展缺乏必要的市场环境，电力监管实际上“无市可监”，无法通过实施市场监管发挥作用，扩大影响。
四是电力监管的法律支撑不够。监管工作的开展必须以明确的法律法规为前提，赋予监管机构明确的法律地位。国外一般都是先立法、后改革。我国证券法、保险法以及银行业监管法也都赋予了相应监管机构明确的法律地位，但电力监管机构成立后，《电力法》一直没有得到修改，《电力监管条例》授予电监会的法律依据不足，法律阶位不高，法律效力较低，在法律法规之间发生冲突(如在供电营业区划分、许可证管理等)时，电力监管机构往往处于不利地位，影响了电力监管工作的正常开展，损害了监管机构的权威性。
五是政府职能转变滞后。电力监管体制改革，首先是政府自身的改革。如果政府仍用传统的计划手段管理电力工业，不退出对电力资源的行政性分配，则监管体制发挥的前提就不存在。我国电力改革虽然引入了监管制度，设立了专业监管机构，但与电力管理相关的政府部门职能转变相对滞后。电价监管和投资准入监管等应该由监管机构承担的职能目前仍留在政府有关部门的手上，传统的行政管理方式在电力工业管理中依然占据主导地位，发挥主导作用。电力监管改革单兵突进，缺乏必要的政府职能转变的配套支持，影响了监管工作成效。
六是国有电力企业改革不到位。我国电力监管的监管对象主要是国有企业，其中又以国有特大型企业为主。这些企业，不仅经济规模巨大，而且政治影响力大，反监管能力很强。个别垄断性主体电力企业缺乏自觉接受政府监管的意识，使监管措施落实困难，影响监管效果。同时，在现行体制条件下，监管对象与政府有着千丝万缕的联系和利益关系，使其可以绕过监管机构，直接向政府寻求支持。在这种情况下，监管行为容易受到被监管企业和其他政府部门的双重压力，甚至产生监管胁迫现象，导致监管失效。这种特殊情况，增加了我国电力监管工作的难度，影响了电力监管功能的发挥。
除上述几个原因之外，对电力监管的认识存在局限以及我国特殊的文化背景和国情环境等也都是影响电力监管作用发挥的重要因素。但综合比较而言，导致目前监管作用难以充分发挥，监管效果打了折扣的主要原因还是监管职能不充分，监管体制不完善，这也是下一步改革中需要着力解决的主要问题。
从我国电力监管几年来的实践看，监管机构要充分发挥作用，需要有完善的法律支持、一定的市场环境、完整的职能配置、足够的监管力量等必要条件。
一是必须有完善的法律法规作为支撑。监管是依法依规则的管理。依法监管是电力监管区别于传统行政管理的最主要方面。法律法规建设滞后是影响电力监管作用充分发挥的重要原因。我国电力监管几年来的实践表明，如果监管的法律依据不足，设立监管机构进行依法管理的目标就难以实现。必须建立和完善与监管相关的法律法规，赋予监管机构足够的法律地位，为监管工作开展提供充分的、全面的、过硬的法律支持。
二是必须有一定的市场环境。监管是克服市场失灵的重要手段，是市场有效运行的基本保障。适当的政府监管，是市场经济真正成为“好的市场经济”的关键。有市场就必然要有监管。市场既是监管的对象，也扩展了监管范围，丰富了监管内容。监管的作用、地位与行业的市场化程度密切相关。市场化程度越高，监管的必要性就越强，重要性就越大。如果电力市场没有发育，市场化程度不高，监管就可能面临“无市可监”、无事可做的尴尬境地，监管机构的存在价值就体现不出来，监管的作用就不能充分发挥， 监管的必要性就不易为社会所理解。为此，必须大力推进电力市场化改革，改变传统的行政性资源分配方式，加快建设电力市场体系，使市场成为电力资源配置的主要方式。
三是必须有完整的监管职能。监管职能分散、监管手段缺乏是制约电力监管机构作用充分发挥的主要原因。要使监管机构真正发挥作用，就应当充分汲取电力监管机构成立时的教训，给予监管机构完整充分授权，特别是价格的监管权，实行集中统一监管。与之相配套，必须加快政府职能转变步伐，改变传统的主要依靠行政手段和计划手段的管理方式，把目前由政府综合经济管理部门承担的微观方面的监管职能交给监管机构，使政府综合经济管理部门真正把工作重点放到宏观调控和政策制定上来。否则，即使成立了监管机构，也难以真正发挥作用。
四是必须有足够的监管力量。足够的监管力量是开展监管工作必须具备的基础条件。监管体系不完备，监管力量不足是制约当前电力监管工作开展和作用发挥的重要因素。要改变这种局面，必须根据我国实际情况，健全和完善监管纵向组织体系，扩大监管队伍，增加监管力量，建立与监管工作任务和我国国情相适应的监管组织体系和队伍体系。
电力监管既要借鉴国外经验，更要结合我国国情，走先实践再完善的道路，在发展中完善，在探索中前进，而不能等所有条件都具备后再实践。
监管是市场经济条件下政府管理经济活动的一种有效方式。电力是国民经济的基础产业和重要的公用事业，具有独特的技术经济特性和市场需求特征。在推进电力工业市场化改革的同时，引入监管制度，建立专门的监管机构，既是由电力特殊的技术经济特性和市场需求特征决定的，也是众多发达国家和发展中国家共同用经验“写”出来的。
从国际上看，凡是电力工业实行了市场化改革的国家，一般都设立了专门的电力监管机构，建立了电力监管制度。美国是世界上市场经济最发达的国家，同时也是最早实行电力监管的国家，其“监管下的民营”后来成为各国公用产业监管的基本模式。英国等欧洲国家在过去很长一段时期电力工业管理一直采取国有企业一体化垄断经营的方式。２０世纪８０年代电力私有化改革后，也效仿美国模式引入了电力监管制度，成立了专门的电力监管部门。在充分借鉴和学习美国监管制度的基础上，英国又结合英国本身的历史、文化和制度环境，在监管机构设置、监管机制、监管方法等方面对监管制度进行了改革创新，以法律化、透明化和专业化的方式对电力行业实施公平监管，监管机构设置和监管机制更加灵活，监管方法更富有激励性，更有效率。英国电力工业的改革模式后来为世界许多国家仿效。
而在所有电力市场化改革的国家中，新西兰无疑更是为我们提供了一个讨论电力监管必要性的鲜活例证。早在上个世纪８０年代，新西兰政府在实行电力市场化改革的同时，撤销了政府电力监管机构(新西兰是世界上惟一做此试验的国家)。经过２０多年的实践，新西兰政府又不得不在２００２年电力发生危机后，重新设立了专门的电力监管机构——新西兰电力监管委员会。从这些国家电力监管制度的发展演进中可以看出，各国监管发展的路径和监管制度的设计都各不相同，都在监管制度一般规律的基础上，结合本国国情进行了必要的调整和创新，选择适合本国国情特点的监管道路和监管体制。
具体到我国电力监管的发展路径上，有两种模式可以选择，一种是先完善再实践，即先进行监管制度必须的配套条件建设，等所有配套条件都建设完成、监管发挥作用的所有条件都具备后，再引入监管制度，成立监管机构，实行政府监管；一种是先实践再完善，即先把监管制度建立起来，把监管机构成立起来，然后在实际运行中再根据实践情况，不断地进行调整和完善。在中国电力监管道路选择上，我们既不赞成简单移植西方发达市场经济国家监管体系的模式和方法，也不赞成消极地、被动地等一切条件具备后再引入监管制度的办法，而是应该以更加积极主动的态度推动监管制度的完善和监管工作的深入开展。在实践过程中不断完善管理体制，既是中国改革的鲜明特点，也是中国改革路径区别于国外一般改革路径的最大特点。
(作者单位：中国电监会)
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