北京师范大学学术委员会副主任、经济与资源管理研究院院长、教授、博导　

　　十七届三中全会指出要严格健全规范的土地管理制度。要健全土地管理制度，如果没有通过农村土地产权改革，我想这个完善是很难做到的。下面谈几点:第一土地流转权主体是不是清晰;第二客体是不是清晰;第三流转规则有没有问题;第四在土地流转试点中面临哪些选择。

　　土地流转权当然大家都很清楚，它是指土地使用权的流转，拥有土地承包经营权的农户转让它的使用权，他还保留着承包权。首先我们看一下流转的主体是不是清晰，就是谁的土地在流转。有一个问题，大家都发现了，现有的集体经济组织产权比较模糊，就是原来的农村集体经济组织在法律上他是一个发包方，因此当时比较好做一点，但是一到了土地流转形式而不是劳动投入形式产生收益的时候，这个主体问题越来越突出了。比如有些村民长期在外打工，他们怎么对待他们的土地产权?还有一些相应的一些组织和机构也不健全，怎么样来承担这么大的产权改革的工作?因此必须培育主体，要推进乡村治理结构创新。这种行政性改革步骤，我想对以后明确这种产权主体也是有一定意义的，可能还是比较大的意义。

　　要明白究竟是谁的土地在流转，如果进一步分析，我们会发现这个问题很复杂。根据现行的土地管理法的规定，我们的土地叫做集体经济。什么叫做集体经济，在法律上并不是很明确的。怎么样把集体变成市场主体，使他真正成为农民主体的代表人?这就要在法律上给一个集体经济组织定义，条件、权利、义务要进行规定。我们通过行政、法律各方面努力，力求使它清晰。

　　第二点，流转的客体是不是清晰，就是我们交换的是什么。交换的是土地，土地是个体。有专家说了，承包土地的是产量，不是面积，现在搞流转的时候，面积就很重要了，面积就是交易主要的客体了。面积怎么样清晰?十七届三中全会提出要搞好农村土地的确权登记颁证工作。为什么说要搞好确权呢?就是土地流转的客体不清晰。流转土地有什么权利?我们说是使用权，这里面受益权是非常重要的，有了受益权，这个使用权就得到了实现，这都是值得探讨的。

　　由于历史原因，农村产权状况很复杂，产权关系很混乱，界限不清、账实不符合的情况普遍存在，因此需要确权工作依法有序进行和确权工作合法有效，这是农村产权制度改革的重中之重。试点的一些地方就遇到了这样的问题，同一块地，它的二轮土地承包的台账面积普遍小于实际测量面积，如果重新丈量，这个工作量是很大的，而且土地承包法是否允许重新丈量?宅基地和房屋的面积，如果是农民测量，一般面积会偏大，如果专业人员来测量，有这么大的力量来做?农村产权制度的改革，使农村土地资源利益格局发生重大调整，不是简单的问题。

　　双流县根据农民的意愿，探索了一个办法。它每年9月要根据人口的增减调整土地，其现在的办法就是先调整，再确权，再过户。都江堰市搞了像鱼鳞图一样的土地确权，就是盖了很多农民的手印，像鱼鳞一样。他们做了一套办法，由政府牵头，在农民的宅基地、承包地上自行先测绘，专业机构再来测绘，然后绘制出图以后，他们再以手印来确认。这些东西都反映出，我们现在就想把客体搞清楚，客体搞清楚是很不简单的，需要做很多工作。

　　第三点，流转规则中有什么问题。我们现在要进一步建立一个统一的城乡建设用地市场，这里面还会面临很多问题。城市土地和农村土地同地不同权的问题，已经很长时间了。首先法律上对集体土地权益是有限制的，任何单位和个人进行建设需要使用土地的时候必须要依法申请国有土地，农村的所有土地，所有权是不得出让、转让或者出租用于非农建设。根据这个规定，集体土地如果作为建设用地，它就只能是作为本村的村民自己用地。因此就涉及同地不同权的问题。再一个就是流转环节还需要做好什么。为了做好这种流转，我们的联合课题组提出了很多很好的建议:健全这个市场，探索组建农村土地经营股份合作制度，探索农村土地承包经营权固定不变的机制方法，开展农村集体建设用地试验，然后建立统一的城乡土地市场，等等。2008年10月，成都农村产权交易所正式挂牌，这是全国第一家农村产权交易机构，我觉得意义很大，非常值得探索。

　　最后一点是，在土地流转试点中面临哪些难点选择。难点很多，这里提出三个。第一个是如何处理好规范化和多样性。土地产权流转涉及到法律界定，这个就是规范问题，但我国农村产权流转又有千差万别的情况，需要从实际出发。试点不仅要试对的，还要允许试错，要鼓励多种形式和多种方式的试验。十七届三中全会提出必须切实保障农民的权益，这是很关键的。归根到底，不管采取的方法是一样的还是多样的，都要保护农民的利益。离开这一条，农业基础地位的巩固、农村社会生产力的发展、城乡统筹等等，就都没法做了。锦江区在界定农村集体内部个人土地权的时候，强调充分发挥农民的主体作用，支持农民根据具体情况探索不同的确权方法。这一点非常非常重要。

　　第二是如何处理依法行政和试点的关系。我们联合课题组提出，农村土地所有权与承包经营权能否实现真正的分离，农村土地承包经营权的预期收益，它的价值化以及与之相关的金融产品的创新问题，农村房屋所有权及宅基地使用权的确权登记、市场化流转及其法律冲突，土地资源资本化过程中如何有效防范公权对农民私权的侵害，等等，这些问题涉及《宪法》、《土地管理法》、《农村土地承包法》等现行法律的调适问题。因此调查组已经提到一个问题，法律与现在的实践有些东西不适合的，法律应该适调。

　　最后是如何处理好土地流转中的市场化和行政化的矛盾。实践证明，明确流转中的主体和客体，政府必须要参与，但是流转本身是要强调自愿的，在当前我想重点还是要强调政府如何来引导好农村土地产权改革。有的专家说得好，政府可以以多种形式来支持，比如说以公共产品形式向农民及其他市场主体提供产权明晰之后的土地流转平台，在农民和农村金融机构之间搭建桥梁，增加土地流动性。成都市率先在全国建立规范可行的耕地保护基金，主要用于提高生产能力和对承担耕地责任的农民的养老保险补贴，进一步完善了耕地的保护制度，这是成都市的贡献。