郑风田 中国人民大学

　　话题由来：

　　据《中国经营报》《华夏时报》的报道，一份名为《土地管理法(修订草案征求意见稿)》(下称“征求意见稿”)的文件，开始在全国国土厅局系统“征求意见”，总计49条新增法条。“征求意见稿”是《土地管理法》的基本框架，涵盖了农村集体土地权利、承包经营权流转、土地督察、土地使用权到期处置、宅基地权利、土地交易、征地及其补偿、土地调查登记、耕地保护等多方面的内容。

　　在此之前，2008年夏天，国土资源部内部曾起草了《土地管理法》的“草案”，对现行《土地管理法》多有突破，如宅基地可以抵押、明确住宅用地70年使用权到期之后自动无偿续期等。但新的征求意见稿中已拿掉了这关键的两条。

　　目前的修订目前只在国土资源部门内征求意见，更多的是反映官意而非民意，所以官与民争利色彩严重，我们希望如果有随后的征求意见环节，应该给民意的表达留有一定的空间。不能不明不白地就通过了。

　　不能缺失百姓声音，应更多地反映民意而不是官意。官不宜与民争利。

　　《土地管理法》修订背景是要反映十七届三中全会有关土地方面的精神。

　　目前的《土地管理法》之所以要修订，主要的背景是去年十七届三中全会《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》有关土地方面的政策有不少新的变化，如给予农民永久的承包权，注意公益地与非公益地的划分，坚持最严格的耕地保护制与耕地节约制度等。因为三中全会精神是我国各项部门政策的基础，《土地管理法》必须根据这个新的精神进行调整，大的内容都必须符合十七届三中全会的精神。比如：

　　国土资源部《土地管理法》修订草案征求意见稿还新增了以下土地管理基本制度：明确规定了土地权利的种类、集体土地承包经营权和国有农用地使用权流转、建设用地使用权可以分层设立、建设用地批后监管、建立统一的土地登记系统和城乡统一的土地交易市场、实行最严格的耕地保护制度和节约用地制度、土地督察制度、土地先行登记制度、耕地保护补贴制度、土地整治制度、破坏土地补偿机制、征收土地补偿争议裁决机制、被征收土地农民的社会保障制度、土地价格评估申报制度、土地储备制度、土地执法动态巡查制度、阻碍执法的责任、问责制等。上述内容在十七届三中全会文件里都能够找到。

　　国家实行耕地保护补贴制度，设立耕地保护基金。根据各地区耕地保护数量、质量以及耕作状况，给予补贴，补贴应当使耕地承包经营权人受益。补贴办法由省、自治区、直辖市人民政府制定。补贴费用由市、县人民政府从土地出让收入、耕地占用税以及相关税费中提取。

　　将设土地调查制度监督。针对地方政府一些不规范土地交易行为，新修订的《土地管理法》将从制度设置角度，加强中央对地方的监督。按照新的法案，国家实行土地督察制度，对省、自治区、直辖市人民政府和计划单列市人民政府的土地利用和管理情况进行监督检查。督察内容主要包括，耕地保护责任目标的落实情况、土地执法情况、土地管理审批事项和土地管理法定职责履行情况等。

　　住宅70年大限后土地续期如果预留政府空间，由“无偿”变“有偿”，是典型的政府与民争利，应该禁止。

　　《土地管理法》修订，目前仅在国土部系统内部转，新修订条例反映太多的官与民争利条款，如何倾听百姓声音，是未来需要重点解决的问题。

　　按照中国法律规定，住宅用地的使用权期限，为70年。商品住宅土地使用权70年到期之后如何续期，便是被“调整”的内容。在2008年夏天的那一版“草案”征求意见稿中的第103条，单独列了一段表示住宅建设用地使用权期限届满的，按照国家有关规定“住宅建设用地使用权期限届满的无偿自动续期” ，这是为了对接此前《物权法》的相关规定。这次该法条经过了调整。改为 “按照国家有关规定自动续期”替换了“无偿自动续期”，其预留操作空间的用意明显。“无偿”的表述不再明确，也将不会再进入法律。

　　如果《土地管理法》的修订中明确了“无偿自动续期”，那么，政府将肯定不能在续期中收取费用，而如何改为“按照国家有关规定自动续期”，就有很大的空间可操作了，既可以是无偿，也可以是有偿的，给政府留下了相当大的权利。有些地方政府便可采用住宅用地有偿续期的方式，设定不同的“收费标准”。在北京已有按1300元/平方米价格续期的说法流传。

　　这种住宅70年可能有偿续期是典型的政府与民争利形式，应该予以禁止。

　　“预留”小产权房的法律空间，已无可能，“小产权”合法化成泡影，基层“土地财政”还能继续生存。农民的宅基地权利被轻易否决前应该听听农民的声音。

　　宅基地可以抵押条款消失。

　　2008年夏天国土资源部内部讨论的“草案”中，在“土地使用权”一章中，特别规定“经批准，宅基地使用权可以依法转让、出租和抵押，但转让后，不得再申请宅基地”。

　　但现在这一条款，在《土地管理法》“征求意见稿”中“可以抵押”已消失。去年的十七届三中全会对土地只是放开了承包经营权的流转，而并没有像外界猜测的那样赋予农村土地更多的财产属性，宅基地的抵押权也没有放开的精神，所以，《土地管理法》的修改，还是遵循了十七届三中全会的精神。

　　宅基地只能在本集体组织成员内部转让，堵死了农民靠小产权房致富的路。

　　在“征求意见稿”建设用地一章中，规定了宅基地使用权人经本集体组织同意，在保障基本居住的地前提下，可以将其宅基地向符合宅基地申请条件的人转让、赠与或出租。但宅基基只能分配给本集体组织成员。宅基地虽然可以出租、转让，但卖给城镇居民却仍属法律禁止行为，变向“预留”小产权房的法律空间，已无可能。

　　法案新增加了对县级以上地方政府主要负责人违规行为的处罚意见。这一条最狠，过去不少地方政府对小产权房等睁一只眼闭一只眼，现在这一条规定以后就不行了，要问责了。谁也不敢轻意地不管了。不过这一条好象十七届三中全会文件里并没有，所以以后在征求群众意见里，应该把它给删除了，给小产权房留点活路。

　　我国农民宅基地的权利是如何丢掉的？

　　我国农村的冲突除了征农民的耕地外，很大程度上都是乱侵占农民的宅基地造成的。目前应该在新的土地管理法中进行约束与限制，让那些肆意乱侵占农民宅基地的行为终止。

　　天则所的张曙光在“集体建设用地地权的实施和保护”一文里，对我国宅基地的演变进行了一个很有意思的回顾：

　　我国宅基地的变迁从49年到现在大概是经过了三个阶段。

　　第一个阶段是从1949－1962年，这个阶段宅基地是私有的，房子也是私有的。这种私有不仅是我们的各种《土地法》所规定的，而且是当时分了地之后各个地方颁发的土地证明确说明了土地是私有产权，个人有全权来处理它。这是第一个阶段。

　　第二个阶段就是农村宅基地公有私用而房子是私有财产。1962年中共八届十中全会通过了《关于农村人民公社工作条例修正草案》(六十条)，这是第一次明确了宅基地是公有的。在公社化以后，《高级农业合作社示范章程》还规定(宅基地)是私有的，直至到了1962年《六十条》改变了，成公有的。 1962年到1998年是宅基地公有制度的建立、完善、加强的一个过程。前一段是它的建立过程，到了1998年以后是另外一个状况。在1998年以前宅基地虽然是公有的，但是城里人需要宅基地的还是可以到农村里去，比如说知青，或是华侨，或是北京市的城里人在郊区当老师的等都可以划拨，取得宅基地。

　　第三阶段：在1998年以后，这个变化就非常明显了。1998年的《土地管理法》修订案，取消了原来1988年《土地管理法》第四十一条。这个第四十一条就规定的城里人各种各样的情况下是可以取得宅基地的，把这条删掉了、取消了。

　　在1998、1999年以后国务院发了一系列的文件禁止城里人到农村去买农民的房屋、去取得宅基地。那个规定(第四十一条)是从1998年就取消了，所以后来不准买“小产权”房的这些事情就都来了。从1998年开始，农村的农用地的制度是逐渐地朝前走、可以流转、可以继续发展的；相反的，农村的宅基地是朝后退的，过去还可以扭转，现在是不可以了，它是倒退的。等于把农民宅基地的许多权利在农民不知不觉中给拿走了。合适吗？

　　农民的宅基地是在农民不明不白的过程中就被拿走了，这也为目前由此而引起的各种纠纷预留了空间。所以我认为应该把农村宅基地的权利还给农民，允许他们抵押贷款与自由转让，这样做其实并不会产生南美与印度的贫民窟，与此相反可以解决我国1亿多人在城市打工但一直漂着的困境，也可以打通城市要素的自由流动。世界上几乎没有国家象我国这样规定的，这等于为了粮食安全与地方政府的土地财政需要，把农民的权利变相给剥夺了。

　　十七届三中全会给农民的各项土地权利是该兑现落实的时候了。

　　十七届三中全会有关土地有很多很好的规定，比如：“完善农村宅基地制度，严格宅基地管理，依法保障农户宅基地用益物权”。 “改革征地制度，严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围，完善征地补偿机制。依法征收农村集体土地，按照同地同价原则及时足额给农村集体组织和农民合理补偿，解决好被征地农民就业、住房、社会保障。在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外，经批准占用农村集体土地建设非公益性项目，允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益。”应以十七届三中全会的规定为楔机，把农民的权利真正落实了。尤其是农民可以参与开发经营，除了公益征地外，其他的征地开发也都可以说不了，真是好。但问题是基层政府愿意去落实吗？

　　关系百性利害关系的事，不能缺失百姓的声音，要学习一下教育部与社保部了。

　　其实在决定土地管理这么重大的事情，过去的行政规定与立法，都好象缺失一个最庞大又直接受影响的群体：农民的声音。所以他们的各种土地权利给拿走自己都不知道。在出现问题时也不知道如何保护自己的利益。民生的相关规定是应该问一问人民了，还不能任意找几个人瞎问，或者找托都不合适。应该找到真正的在种地的农民以及已长年在外打工的农民，看他们的意见与想法。不能把他们排除在外。目前教育部与社保部一些重要的立法，已开始问计于民了，我们也希望这次的土地管理法修订，也能够跟进，多问一问相关的农民，而不是仅仅土地管理部门与依靠土地财政养活的基层政府，这样会使矛盾大大减少，也有利于党的富民政策真正落实。

　　附：

　　中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定有关土地方面的政策：健全严格规范的农村土地管理制度。土地制度是农村的基础制度。按照产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理的原则，进一步完善农村土地管理制度。坚持最严格的耕地保护制度，层层落实责任，坚决守住十八亿亩耕地红线。划定永久基本农田，建立保护补偿机制，确保基本农田总量不减少、用途不改变、质量有提高。继续推进土地整理复垦开发，耕地实行先补后占，不得跨省区市进行占补平衡。搞好农村土地确权、登记、颁证工作。完善土地承包经营权权能，依法保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利。加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。有条件的地方可以发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体。土地承包经营权流转，不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益。实行最严格的节约用地制度，从严控制城乡建设用地总规模。完善农村宅基地制度，严格宅基地管理，依法保障农户宅基地用益物权。农村宅基地和村庄整理所节约的土地，首先要复垦为耕地，调剂为建设用地的必须符合土地利用规划、纳入年度建设用地计划，并优先满足集体建设用地。改革征地制度，严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围，完善征地补偿机制。依法征收农村集体土地，按照同地同价原则及时足额给农村集体组织和农民合理补偿，解决好被征地农民就业、住房、社会保障。在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外，经批准占用农村集体土地建设非公益性项目，允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益。逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。抓紧完善相关法律法规和配套政策，规范推进农村土地管理制度改革。

　　(作者郑风田为中国人民大学教授，经济学博士)