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新电改方案充满妥协色彩 焦点仍在电网上

来源:上海证券报    作者:陈其珏 姜隅琼   2015-03-26 07:30:59
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  跨越山重水复、冲破重重藩篱,电力体制改革终于在13年后蹒跚重启。

  中共中央、国务院近日印发《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》(以下简称《若干意见》),这意味着新一轮电改大幕拉开。

  尽管过程曲折,评价莫衷一是,但无论如何,电改终究重新出发了。更重要的是,新方案所蕴含的“落地”精神与全体用户参与的色彩决定了其与以往改革的不同点。从这个意义而言,新电改仍值得期待。

  电改在争议中前行

  按照国家能源局副局长王禹民的说法,电改的节点还是落在电网。而围绕电网高度一体化的垄断经营模式,衍生出是否拆分和是否输配分离两个焦点问题。一度,围绕上述问题的争论甚嚣尘上,亦成为电改艰难步进的缩影。

  最终,《若干意见》确定的电改路径是“放开输配以外的竞争性环节电价,放开配售电业务,放开公益性和调节性以外的发电计划,交易机构相对独立、加强政府监管,强化电力统筹规划”。至于电网拆分和输配分开等破除垄断问题,文件表述为“深化对区域电网建设和适合我国国情的输配体制研究”,事实上回避了这一问题。

  上证报记者了解到,输配分开等核心问题也曾被列入改革盘子,相关研究包括“输配电管理体制及其价格研究”、“电网调度体制问题研究”等。就此,发改委还多次召开研讨会,国家电网、南方电网、五大发电、四大辅业集团和各地方政府代表悉数到场。

  一位全程参与讨论的专家告诉上证报记者,南网当时建议将全国电网拆成几大区域电网,增加南方管辖区域,理顺云南和两广送电;国网则以电网安全稳定运行和经济性为由反对拆分和输配分开;发电集团列举了电力宽松的事实,要求调度独立。专家之间分歧也较大,甚至在内部展开了“电力市场属性”的大讨论。

  反对者以前电力工业部官员为代表,认为我国还没做好完全市场化的准备,电力是特殊的商品,必须有政府管制和政策性输配电机构即电网的兜底,保证电力运行的安全性,输配分开现阶段也不具有可行性。支持者称“全球电力市场放弃市场化和竞争的例证,不是没有成本、没有弊端,改革是趋利避害,但绝不能放大成本和弊端因噎废食。”

  在这种背景下出台的《若干意见》注定充满了妥协的色彩,但并非没有新意。事实上,交易机构相对独立、单独核定输配电价等的提出对原本铁板一块的电力市场来说已算不小的突破。

  “就电力市场建设而言,中国有三个选择:相对独立、完全独立和彻底放开。目前的电改以"相对独立"亮相,必然收尾于"彻底放开"。至于单独核定输配电价则是硬币的两面,一面可以使现有电网企业沿着老线路更新换代;另一面则也能触发全国性电网的拆分整合,为改革主导者的选择提供时间和空间。”国际著名能源专家、中国经济体制改革研究会电力体制改革研究组组长武建东昨天在接受上证报记者专访时如是评价。

  新电改具“落地”精神

  “本轮电改的核心在于推动中国能源体制改革甚至革命、打通中国能源发展的"高速公路"。”武建东透露说。

  作为电改的重要推动者,武本人亦是《深化中国电力体制改革绿皮书·纲要》一书的主编。该书被视为本轮电改的理论指南。

  据他介绍,此次改革方案和以往改革的最大不同点,首先在于强调了“落地”精神,即把各方利益整合起来。其次,这个方案突出了一个“事后监督”的精神,即中央有关部门未来可在一定周期内“算账查账”。由此,改革进入一个既要实事求是、又要阶段性总结攻坚的新层面,具有复杂性、生态化、平台型的特点。

  “这次改革的本意是让全体用户参与——这就和2002年的电改有了本质不同——电改不再是电力产业制定的部门改革,而成为一项社会改革。”武建东说。

  在他看来,中国能源体制改革的三个主要目标包括:解决市场结构不合理的问题;解决价格形成不合理的问题;解决政府监管不合理的问题。而类似当初的农村体制改革,能源体制改革也是为了还原能源的商品属性,厘清政府、市场和企业的关系。

  “之前农村改革是通过对地方政府放权获得改革的纵深发展,而从本轮电改开始,是通过对企业和用户放权,做出重大的改革推进。电改正是在这一大的改革逻辑下展开的。”武建东说。

  不过,也有业内人士对改革不彻底颇有微词。业内专家王冬容接受上证报记者采访时认为,新电改方案融合了各方思想和诉求,“包括激进的、保守的、改革派和温和派等,导致方案中出现相互矛盾的地方。算是一种组合疗法,以中医为主,体制上动作不大。”

  中国人民大学经济学院教授吴疆则告诉上证报记者,正式方案中由于缺失了“电网企业不再负责电力统购统销”、“实现电网企业输配电业务独立核算”等条款而变得很不彻底。下一步专项改革工作方案的研制、各项电改任务的推进,势必还将经历很多上下、左右、内外的互动与博弈。

  构造电力新生态

  一边争议不断,另一边博弈连连。最终,方案的推出也几易其稿,时间延宕,从初稿成形到落定花了近一年时间,从高层签字到文件正式下发又经历了三个多月时间。事实上,方案出台本身之难已可佐证改革之艰。

  在一些业内人士看来,本轮电改的亮点之一在于放开配售电市场,并提出积极发展分布式,因此举将改变未来我国电力市场建设的方向。

  王冬容也认为,方案在机制建设和行业管理上着墨较多,最大意义是“新兴生产力”的想象空间。

  “如果说上次电改的价值取向旨在通过厂网分开、打破垄断、引入竞争、剥离关联交易、加快扩大电力供给规模,那么本轮电改的核心价值取向是旨在建立一个绿色低碳、节能减排和更加安全可靠、实现综合资源优化配置的新型电力治理体系,推动我国顺应能源大势的电力生产、消费及技术结构整体转型。”华北电力大学教授曾鸣接受上证报记者采访时说。

  与之相应的,一系列配套改革细则正在“胎动”。华北电力大学教授张粒子在回复上证报记者采访时说,发改委很快会下发一系列配套改革文件及落实情况,这有助中国真正建设电力市场。

  电改重新出发,如何避免重蹈2002年电改执行情况的覆辙,关键还在落实。一位发改委专家认为,新电改路径首先要准确界定电力行业各环节的性质;实现网运分开、管好中间;最终才是搭建统一、开放、竞争、有序的现代电力市场体系,逐步放开全部竞争性环节价格。

  “电改不会很快到第四步,前三步要扎实,才能为第四步做准备。前一轮电改止步于厂网分开恰因急于进行第四步。”他说。

  曾鸣也对上证报记者表示,如何构建售电侧电力市场是决定此次电改能否成功的关键,也是最为严峻的挑战,否则“只管住了中间,而两头放开将迟迟实现不了。12年前厂网分开一夜之间实现,竞价上网等了12年还没有到来的情况将再次重演。”

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