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智慧治理:“互联网+”时代政府治理创新研究

来源:行政管理改革    作者:董立人   2017-01-17 14:48:55
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  董立人

  [摘 要]    以数字化、网络化、智能化为特征的信息化浪潮蓬勃兴起,智慧治理作为一种新型的政府治理模式正在推动新一轮政府转型。在“互联网+”背景下,移动互联网、物联网、大数据、云计算、虚拟现实技术等已经全面渗透经济社会各个领域。面对知识信息社会、数字经济深入发展、信息技术与政府管理深度融合等新的治理环境,如何提高“互联网+政务服务”水平和质量,既是各级党委政府值得高度重视的问题,也是理论和实践的重要课题。

  [关键词]   “互联网+”;智慧政府;可视化;精细化;现代化

  [中图分类号] D63         [文献标识码] A

  一、“互联网+政务服务”顶层设计为推进政府治理现代化、智慧化提供强大动力

  当前,“互联网+”等信息技术与政府治理深度融合日趋深入,智慧治理作为一种新型的政府治理模式正在推动新一轮政府转型。在社会由信息化数字化向智能智慧化迈进的环境下,积极推进“互联网+政务服务”,是贯彻落实党中央、国务院决策部署,把简政放权、放管结合、优化服务改革推向纵深的关键环节,对加快转变政府职能,提高政府服务效率和透明度,便利群众办事创业,进一步激发市场活力和社会创造力具有重要意义。

  做好顶层设计是做好一切工作的重要前提。近两年,党和国家领导人非常重视“互联网+”在推进政府治理现代化、智慧化方面的重要作用。2016年4月19日,习近平总书记在《在网络安全和信息化工作座谈会上的讲话》中强调指出:“我们实施‘互联网+’行动计划,要适应人民期待和需求,加快信息化服务普及,降低应用成本,为老百姓提供用得上、用得起、用得好的信息服务,让亿万人民在共享互联网发展成果上有更多获得感。”2016年10月9日,习近平总书记在主持中共中央政治局就实施网络强国战略进行第三十六次集体学习时强调指出:“随着互联网特别是移动互联网发展,社会治理模式正在从单向管理转向双向互动,从线下转向线上线下融合,从单纯的政府监管向更加注重社会协同治理转变。我们要深刻认识互联网在国家管理和社会治理中的作用,推行电子政务,要强化互联网思维,利用互联网扁平化、交互式、快捷性优势,推进政府决策科学化、社会治理精准化、公共服务高效化,用信息化手段更好感知社会态势、畅通沟通渠道、辅助决策施政。”

  李克强总理在2015年的《政府工作报告》中把“互联网+”行动计划上升为国家发展战略。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》中把“互联网+”行动计划作为我国“十三五”规划中一个极其重要的内容,进一步强调了以“互联网+”提升政府服务质量和水平,优化政府服务,创新政府服务方式,提供公开透明、高效便捷、公平可及的政务服务和公共服务。推广“互联网+政务服务”,全面推进政务公开。2015年7月4日,国务院发布了《关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》。李克强总理在2016年的《政府工作报告》中强调指出,大力推行“互联网+政务服务”,实现部门间数据共享,让居民和企业少跑腿、好办事、不添堵。简除烦苛,禁察非法,使人民群众有更平等的机会和更大的创造空间。2016年7月27日,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《国家信息化发展战略纲要》,指出要进一步深化电子政务,推进国家治理能力现代化。推进“互联网+”行动计划,引导新一代信息技术与经济社会各领域深度融合,全面提升经济、政治、文化、社会、生态文明和国防等领域信息化水平。2016年8月8日,国务院发布《“十三五”国家科技创新规划》,指出面向“互联网+”时代的平台经济、众包经济、创客经济、跨界经济、分享经济的发展需求,要以新一代信息和网络技术为支撑,加强现代服务业技术基础设施建设,加强技术集成和商业模式创新,提高现代服务业创新发展水平。 2016年9月29日,国务院印发《关于加快推进“互联网+政务服务”工作的指导意见》,指出要加快推进“互联网+政务服务”工作,切实提高政务服务质量与实效。

  党和国家领导人的重要讲话和这些文件的密集出台,可谓是党中央就运用互联网思维与互联网技术重塑政府的重要部署,把积极开展“互联网+政务服务”作为推动简政放权、放管结合、优化服务改革向纵深发展的重要抓手,完善相关机制,形成有利于“互联网+”嵌入国家治理、政府治理和社会治理等的配套制度环境。这也充分表明了党中央国务院让亿万人民在共享信息化的成果上有更多获得感的坚定决心。

  二、“互联网+”思维助推政府治理现代化智慧化的转型

  (一)“互联网+”思维优化政府治理主体多元化

  知情是参与政府治理的前提条件。在传统的政府管理模式中,由于受信息媒介技术和传播渠道所限,人们获取数据信息的渠道较少,而且速度缓慢,数据不透明,且往往掌握在少数管理者手中,社会公众不了解实际情况,也就无从参与管理。大数据发展使得治理主体超越科层制的层层信息传递模式,为实现治理主体多元化创造了有利的条件,使政府治理结构逐步实现从过去的单一治理结构向多元共治优化,从经验治理向科学治理优化,从封闭官僚性治理结构向开放性治理结构优化,从静态管理向动态治理优化,以增强政府治理的针对性、有效性和科学性。在“互联网+”背景下,信息透明壁垒、数据垄断被打破,人们、社会组织等可以随时随地通过网络等多种途径获取大量数据信息,公共治理活动也被置于社会公众的监督之下,增多了参与政府治理的机会。大数据的发展使社会公众在推进政府治理能力现代化中成为不可忽视的重要力量,大数据与互联网、物联网、QQ、论坛、博客、微博、飞信、微信、易信等新媒体的深度融合,“互联网+”拓宽了人们参与国家治理的渠道,突破时间和空间的限制,从更深层次、更广领域促进政府与民众之间的互动,形成政府主导、公众参与、多元协同治理的新格局。

  (二)“互联网+”思维有利于提高决策科学化水平和政策质量

  政府治理离不开强大的智慧力量,在信息时代,智慧的来源需要基于大数据的攫取分析。通过“互联网+”,以数据说话、以数据决策,而不是主观臆断凭经验办事,也不会被利益集团在政府决策过程中施加影响。在我国的政府治理实践中,过去一部分领导干部习惯秉持“任性”作风,凭主观意志靠经验办事,拍脑袋决策、随意性决策、冲动性决策、功利性决策、面子工程性决策频频发生,导致决策失误,这种实际上是因科学决策、民主决策、依法决策的“缺位”和“错位”导致的重大决策部署问题,不但劳民伤财,而且会严重延误发展时机。大数据时代,海量数据的产生为科学决策创造了良好的条件。政府部门借助“互联网+”技术掌握大量的数据信息,通过实时的数据收集、分析挖掘,监测决策的实施,为决策过程提供精准的科学决策依据,极大地提高了政府科学决策水平和决策工作效率。

  (三)“互联网+”思维有助于推动静态管理向动态治理升华

  传统的管理活动过程,由于受到数据获取渠道局限性和处理技术的制约,数据无法得到及时更新,处于一种相对静态的管理模式。而“互联网+”环境下,大数据技术的发展能够实现数据的实时获取和分析,在此基础上,政府治理活动也能够根据环境的变化随时进行调整。“互联网+”不但能够实时获取和处理海量数据,并能在此基础上对未来做出准确的预测,公共管理者可以根据大数据的预测建立完善的预警系统,以便在问题出现时做出快速响应。“互联网+政务服务”带来的动态化信息有效弥补了传统科层制模式下对国家、政府、社会等治理对象的模糊认知,打破了传统的静态管理模式,推动着领导治理行为及治理活动由静态向动态的变革。“互联网+”通过全息的数据呈现,使政府从任性主义、主观主义、经验主义的模糊粗犷管理方式,迈向数据驱动、实事求是、科学精准的治理方式。

  (四)“互联网+”思维有利于提高政府精细化可视化水平

  在“互联网+”驱动下,大数据可视化被用于政府治理中,目的是促使政府的大部分巨量数据是可以透明的、共享的、法治的、共治的、共遵的。大数据发展和“互联网+”时代让数据挖掘更加深入和更加精细化,大数据的深度开发与应用,进一步促使信息公开,提高公共信息透明度,使信息民主促进社会民主政治增量式发展。各级党委政府部门通过大数据的应用可以大幅度提升生产力和工作效能,有效降低治理成本。政府借助于“互联网+”技术的挖掘和应用,通过对半结构化甚至非结构化的数据处理提升政府能力,为政府公信力建设提供科学的参考和新的理念、新的思路,逐步实现政府治理能力现代化。

  (五)“互联网+”思维考量政府和领导干部的智慧

  当前在“互联网+”条件下,数据驱动的“智慧决策体系”、“精准治理体系”及“阳光权力平台”将逐渐成为现实,而且数据分析的质量正日益改善。实现政府治理能力的现代化,是要实现人的素质和能力现代化。人的素质和能力来源于实践智慧,实践智慧来源于实践数据总结。提高决策水平,必须树立数据思维观:依靠数据说话、依靠数据预测、依靠数据研判、依靠数据决策、依靠数据创新,依靠人的智慧对海量数据进行科学精准的分析而得出基本规律与核心数据。在政府治理中,数据和文本信息的实时分析监测和“情绪分析”,可以对疾病、动乱、种族冲突提供早期预警,为社会稳定安全等方面提供良好的技术平台和智慧力量。

  三、“互联网+政务服务”面临的主要挑战

  (一)“互联网+”给传统的政府管理思维和政务范式带来挑战

  传统的政府管理思维是以各权力部门为中心,每个部门对于自己的职责领域享有很大的审批权、利益任性权等,一些既得利益主体拥有特权并引发“权力寻租”。“互联网+”思维互为表里的是去中心化趋势,“互联网+政务服务”的核心在于重构政府、市场、社会甚至公民(网民)之间的关系模式,讲究互惠、互动、民主、平等、参与、共享、共治、共赢的新型关系。政府与公民的关系,不再是传统意义上民求官办事的旧有范式,而是通过互联网实现共享、共治、共赢的新型范式,让治理更有水平,让广大人民群众更有获得感。

  (二)“互联网+”给党政领导干部执网能力带来挑战

  新生事物带来新鲜能量,新媒体以独有的信息传播特点,成为提升政府治理能力现代化的必备要素。“互联网+”思维模式,是各级领导干部无法回避的新舆论场。一些领导干部出现执网能力的“短板”现象,对互联网存在不同程度的畏惧与畏难心理。比如,网络“恐惧症”与“麻木症”并存,要么把网上舆论视为洪水猛兽,想当然地进行堵、封、瞒、蒙,结果往往适得其反;要么漠视网上民情而反应迟钝,贻误引导和处置的良机,导致“小事情”演化为“大事件”。“互联网+”思维下,政府官员的执网能力,包括如何呼应网民合理需求并与民众沟通互动能力,如何理性应对网络舆论和社会情绪能力,如何研判和处理网络群体极化能力,如何提高“互联网+政务服务”创新能力和水平等等,这些都考验着各级领导干部的智慧。

  (三)“互联网+”给信息安全带来挑战

  当下,全球计算机网络迅猛发展,以互联网为核心的信息技术给人民学习生活带来了极大的便利,给国家治理能力现代化等带来深刻的影响。与此同时,赛博空间(Cyberspace)① 安全问题也日益凸显,其对国家安全造成的威胁已成为全世界关注的焦点。多国战略文件指出,要特别保护支持关键基础设施的特殊信息系统和网络。由于“互联网+”导致的海量数据,数据安全的威胁随时都有可能发生。大数据时代,人们通过电脑、手机等电子设备进行的每一个操作都被服务器记录下来,社交网络、QQ论坛、电子邮件、微博、微信、易信等大量数据的汇集,大数据及海量信息采集、分析运行,会对国家和个人信息安全和隐私等带来一定的影响,大数据时代无处不在的数据信息也使国家及个人面临信息泄露的风险。

  (四)法律法规政策标准缺失或滞后带来挑战

  在“互联网+”背景下,由于大数据、云计算、VR虚拟现实技术的深度开发和广泛应用,加之政府数据和信息资源开放的安全管理的复杂性、非线性、高度敏感性及难度大,在法律上怎么厘清政府数据所有权、使用权及管理权,及公民个人信息隐私权等问题,法律法规在“供给侧”方——政府和“需求侧”方——社会及个人之间会产生一定矛盾等等。目前用于规范、界定“数据主权”的相关法律法规缺失,相关大数据治理法律法规明显滞后,甚至在某些方面出现盲点,包括对我国数据保护、数据契约限制、数据跨境流通等,这些迫切需要建立与“互联网+”发展相适应的相关法律法规保障体系。

  四、“互联网+政务服务”推进的有效途径

  (一)要强化互联网思维

  提高“互联网+政务服务”水平,要坚持问题导向,创新服务理念和服务方式。以解决群众办事过程中“办证多、办事难”等问题为核心,增强政务服务的主动性、精准性、便捷性、创造性,提高群众办事的满意度。面对“互联网+”环境,进一步提升政府服务质量和水平,要坚持互联网思维。互联网思维的实质就是用互联网的模式来思考并且解决问题,“互联网思维”,强调民主、开放、参与,强调“我思献人人、人人助我思”。2014年11月19日,首届世界互联网大会在浙江省乌镇开幕,习近平主席在《贺词》中提出的互联网发展需要“互联互通共享共治”就是“互联网思维”的核心内容。我们要把大数据发展与国家治理创新结合起来,将大数据作为提升政府治理能力的重要手段,用大数据助力简政放权,支持从事前审批向事中事后监管转变,借助大数据实现政府负面清单、权力清单和责任清单的透明化管理,依法行政,完善大数据监督和技术反腐体系。

  (二)要提高“互联网+政务服务”数据的质量

  质量是数据的生命。任何一个公共部门或企业在使用大数据进行分析之前,都需要对掌握的数据进行甄别、筛选、检查,保障其使用数据的质量。大数据背景下,我们都处在数据的海洋之中,各级政府要在享受大数据带来的充足资源的同时,也要客观地认识大数据。数据本身是可以存在缺陷的,特别是在互联网时代,人人都有手机,人人都有麦克风,人人都是数据的接受者、消费者和传播者,有些数据本身就是错误的,有些数据相互之间存在冲突,在使用数据时这些错误的或冲突的数据就会成为“数据噪声”,干扰分析和决断。有些数据还有可能被恶意利用,有些人或组织为了一己私利或达到自己的某种目的,故意篡改数据,掩蔽真相,欺骗数据获取者和使用者。大数据背景下,这就需要政府及有关部门在国家治理过程利用大数据来提高善治能力和水平。一方面,政府要改进数据统计、分析的方法和技术,推动大数据自动检测和修复技术的深入研究,为数据质量提供技术保障;另一方面,应完善政府的干部考核机制,转变政绩观念,建立完善的检查监督机制,严惩数据造假和统计违法行为。

  (三)要积极培养“互联网+”高端人才及干部队伍

  人才是第一资源。提高“互联网+政务服务”,要加强“互联网+”人才的开发应用与培养。要培育一支既具备大数据理念,又善于把控治理进程的新型干部队伍及一大批大数据分析人才。政府应对大数据相关产业在政策上给予积极的支持,加快大数据产业基地建设;在财税政策上给予大力支持,建设以政府投入为引领的大数据融资机制;鼓励科研机构、高等院校及企业联合开展高新技术的研究开发,支持建设一批重点实验室、工程技术研究中心、企业技术开发中心,集中力量掌握核心关键技术,增强技术创新能力,引领数据仓库、数据挖掘、人工智能等领域的技术变革。加强大数据领域的国际交流与合作,建立科技合作平台。同时,要进一步加大对政府舆情监管、政务舆情研判、政府舆情回应、政府舆情处理等业务培训力度及人才的培养,培育一大批能够驾驭“互联网+政务服务”的干部队伍。

  (四)要积极培育优秀的“互联网+政务服务”文化

  “互联网+”文化是社会主义先进文化的重要组成部分。积极培育“互联网+”文化,营造良好的文化环境,为推进国家治理能力现代化提供优秀的文化素养。各级党委政府要创造有利条件,积极开展探讨“互联网+”文化及其社会拓展功能,为推进政府治理能力现代化、智慧化提供强大的智力支持和精神动力。

  [基金项目]2015年全国行政学院科研合作基金课题“‘互联网+’背景下政府治理创新研究”(15HZKT003)。

  [作者简介]董立人,河南行政学院公共管理教研部副主任、教授;河南省人民政府参事室特约研究员。
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