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何代欣:为什么大家越来越关心税率和税制?

来源:中国社会科学网    作者:何代欣   2017-02-17 17:30:20
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  近一段时间,税率高低和税制改革被反复提及。两个典型事件是:持续热议“死亡税率”,以及密切关注“个人所得税改革”乃至“房地产税推行”。类似于“宏观税负”这种学术名词,高频率出现在各类媒体,迅速被大多数人理解甚至熟知。事实上,一个国家和社会,开始越来越关心税率和税制,是逐步走向成熟与现代化的表现。因为相对于可能随意变更的其他政府收入形式,税收的合规性和可靠性要高得多。税收立法难、执法难、监督难,曾经出现在大多数今天看来相对成熟的经济体。

  关心税收,说明大家关心自己的公共义务与公共权利。而税率如何设定,税制如何规划,则有一系列科学理论和决策程序作支撑。每个人都可以发表自己对税率和税制的意见和建议,但在制定税率和税制时,更多的要考虑多数人当期和未来的福祉,所谓的“最大公约数”意在于此。公共收入与政府收入在很多时候高度重合。为了满足公共支出或政府支出需要,筹集收入是每一个国家、每一级政府组织的重要工作。很难想象,没有足够的财力支撑,政府可以持续提供优质、高效的公共服务。而决定收多少钱则要根据提供服务的多寡、优劣来倒推。如果政府占用了过多的公共资源而且低效使用,那么经济增长和社会活动便会受到影响。

  接下来的问题是,大家为什么关心税率?税率中的哪一项内容又触动了各方呢?

  关心税率的实质是关心税负。一个简单的逻辑是,企业和个人在一定时期内的收入或产出是一定的。税率高低决定税负高低。且慢,逻辑和现实还是有距离。首先,税负高不一定税率高。大多数发达经济体的宏观税负水平在40%以上,但他们各个税种的实际税率并不比发展中国家高多少。原因有两个:其一,发达经济体的税基更宽——多数收入和产出都能够被税收覆盖。而发展中国家的地下经济猖獗,税收往往无法进入。这将导致真正被课税的商品或者服务负担偏重。相当于两个人抬担子,只有一个人使劲。其二,发达经济体的宏观税负约等于宏观税收,而发展中经济体还有大量的政府收费存在,或者有其他向企业伸手的行为。因此,税负到底有多少是税收导致的,并不好说。

  降低税率不一定降低所有人的税负。第一,减税是一门大学问。怎么减、给谁减?极有讲究。经济学上会用弹性方法来侦测,哪类纳税人税负重了需要减轻,哪些税种税率高了需要降低。理论上,无论是对资本还是对劳动减税,抑或对产业对个人减税,都有必要考虑应税所得弹性的高低。唯有如此,才可能体现减税的科学性与合理性。遗憾的是,大多数国家没有这方面的测算结果用以支撑改革。第二,现有的复合税制结构,既方便了减税又不方便减税。方便之处在于,很多税种有比较明确的纳税主体或税负承担者,即能找到减税对象。不方便又在于,动一个税率可能影响其他税率。比如“营改增”给企业减税,但会使企业毛利润上升,企业所得税也会相应增加。最后,普遍性减税的工作需要细致周到的安排。有比较确凿的研究表明,普遍性减税的激励效应十分明显,有利于企业增加投资和居民扩大消费。最终,经济发展会受益于税负减轻。就中国而言,即使税收税率降低了,能不能保证让利于民真正惠及社会,还有赖于有其他的制度设计作保障。这也是为什么要“简政放权”。

  所以讲“宏观税负”或者说“降低宏观税负”,是一个整体的概念。不只是降低带“税”字的政府收入,甚至都不是降低更大一些的税费负担,而是要减少广义上可能给企业或社会增加成本的政府行为。因此,“简政放权”的格局与意义高于减税。

  同时,我们也应知晓,政府收入体系的调整是改革的重要组成部分。“个人所得税改革”和“房地产税推进”便是税制改革的新考虑。话说回来,大家之所以关心这两个税种,无非是因为关乎个人要从兜里掏钱交税。我们把此类税收称之为“直接税”。这样的政府收入形式占税收收入总比重不足30%。虽然自2012年以来,个人所得税收入是我国各税种中收入增幅最快的,但其占税收收入的总比重仅为7.74%(2016),依然排在增值税、企业所得税等税种之后。个人所得税改革的方向是综合制。最终目标是形成有个人或家庭费用扣除,按照综合收入计征的税制。这是对个人流量收入的税制重构。与之对应,房地产税改革是适时将所有房屋纳入应税范畴,而不是仅限于当前对营业性用房征税。这是对存量财产的税制重构。从税制优化的角度讲,“个人所得税改革”和“房地产税推进”是中国税制“补短板”的必然,也是实现税制公平的考虑。只是说这样的进程应当如何选择时机,又应当如何配套其他领域改革。简言之,如果改革要增加税收,那么其他税种应该先做减法;如果改革会大幅度减税,其他税种可以适当填补收入亏空。如中共十八大以来的各项决议和“十三五规划”所言,稳定宏观税负和推进财税改革依然是这一领域的中心工作。

  总的来看,大家越来越关心税率和税制,说明税收在老百姓心目中的地位不断提升。其间,除了关心自身的负担,还对公共服务有更大的期许。伴随改革开放走来的税制改革,一路奔向自身制度现代化和推动经济社会转型发展的目标而去。客观讲,税制改革的阻力和动力会不断加大。这与经济体量增加、社会快速进步有关,也与制度演进中“先易后难”的规律一脉相承。税率调整不单是官员们坐下来讨论的结果,科学测算研究与民众意见已被纳入决策范畴。税制改革中的税种调整亦不仅是主观制度选择,相应变动往往取决于改革时机和内外部条件是否能支撑。可以看到,迈入深水区的税率和税制问题只会越来越受到各方关注。集思广益、开门谈税,有助于获得建设性的意见,还有助于化解一些误会、分歧,更有助于推动全面深化改革。

  (作者:何代欣,中国社会科学院财经战略研究院副研究员)
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