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    台湾证券交易所的法律地位及其监管行为的救济

    广告:168金服票据投资新模式 2018-01-12 17:09:44 来源:行政管理改革 作者:张 红
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      张   红    张若宇

      [摘 要]    台湾证券交易所是设置场所及设备,以供给有价证券集中交易市场为目的的法人。关于证券交易所的法律地位,学说上发展出营利私法人说、行政委托受托人说、国营事业说等多种观点。法院认为证券交易所是营利私法人,但在行使管理证券市场的实质职能时是受托行使公权力。

      [关键词]    证券法;证券交易所;法律地位;监管行为;救济

      [中图分类号] D63    [文献标识码] A

      根据我国台湾地区“证券交易法”(以下简称“证交法”)第3条规定,证券交易的主管机关为行政院金融监督管理委员会。然而在实务运作上,因受限于主管机关人力、物力的匮乏,有若干任务便由证券交易所(以下简称“证交所”)实际执行。根据“证交法”的规定和台湾证券交易所章程的规定,证交所在组织上是公司制,证交所与参与市场者签订“供给使用有价证券交易集中交易市场契约”。同时,还可依其章则做出各项处理决定,有些处理决定与具有强制力的行政行为相类似。关于台湾证交所的法律地位以及交易所监管行为的救济途径,理论界长期存在争议,司法实务中也有不同的见解。[1]

      一、我国台湾地区证券交易所

      “证交法”第 11 条规定:本法所称证券交易所,谓依本法之规定,设置场所及设备,以供给有价证券集中交易市场为目的之法人。“证交法”第五章说明了证交所的组织形态设有会员制与公司制两种,并沿用至今,但台湾地区在发展证券市场初期,是以公司制作为证交所的组织形态。证交所不仅能够提供证券买卖所需要的场所及设备,经法律授权或契约约定,证交所可以通过制定或修正上市标准影响公司治理的内涵,并且对于证券商、上市公司及其他市场参与机构,均拥有广泛的管理权,从而直接影响其日常运营。依“证交法”规定,证交所的主要权限如下。

      (一)审查公司的上市、停止上市及终止下市

      上市公司依契约规定,应遵守证交所制定的各项规则及办法,例如,“证交法”第141条规定,证交所应与上市有价证券之公司订立有价证券上市契约,其内容不得抵触上市契约准则的规定,并应申报主管机关核准。“证交法”第142条规定,发行人发行之有价证券,非于其上市契约经前条之核准,不得于证交所之有价证券集中交易市场为买卖。因此实质上,依据契约内容上市公司应遵守契约并且接受证交所的监督管理。

      (二)审查证券经纪商及自营商资格

      “证交法”第129条规定,在公司制证交所交易的证券经纪商或证券自营商,应由交易所与其订立供给使用有价证券集中交易市场的契约(以下简称使用市场契约),并检验相关资料,申报主管机关核备。因此,证券商依据契约内容等规定,不仅应遵守证交所的各项章则及办法,而且会应证交所的监督管理。

      (三)订立市场规范,以管理、惩处证券商、上市公司

      依“证交法”第138条第1项规定,证交所除分别订立各项准则外, 应在其业务规则或营业细则中,将以下各款事项详细订立在内:(1)有价证券之上市;(2)有价证券集中交易市场之使用;(3)证券经纪商或证券自营商之买卖受托;(4)市场集会之开闭与停止;(5)买卖种类;(6)证券自营商或证券经纪商间进行买卖有价证券之程序,及买卖契约成立之方法;(7)买卖单位;(8)价格升降单位及幅度;(9)结算及交割日期与方法;(10)买卖有价证券之委托数量、价格、撮合成交情形等交易资讯之即时揭露;(11)其他有关买卖之事项。这些在证交所的业务规则或营业细则中制定的市场规范,作为管理相关人员的标准,若有违反其规定,证交所可予以处罚。

      二、有关证交所法律地位的理论争议

      证交所对于证券市场的管理,主要以证交所与证券商“签订使用契约”,制定管理规则的方式进行。[2]关于证交所的法律地位,学说上有不同见解。

      观点一:证交所属于营利私法人。

      我国台湾地区“证券交易所股份有限公司章程”第2条明文规定:“本公司遵照证券法及公司法规定组织之,并分别呈请主管机关许可及登记。”可见,证交所系依“证交法”及“公司法”两种私法规范所设立。又依“证交法”第124条规定,公司制证交所的组织,以股份有限公司为限。因此,证交所当属私法人中的社团法人。又依“公司法”第1条规定,“本法所称公司,谓以营利为目的,依照本法组织、登记、成立的社团法人”,既然证交所属于股份有限公司,则当然以营利为目的,而其对参与集中交易市场人的监督、管理行为,属双方当事人合意所订的私法契约行为,与公法行政无关。[3]

      观点二:证交所属于委托行使公权力的团体。

      随着民众对于公部门的期望与要求日趋复杂、扩大,公部门的服务渐显不足,该不足之处便须借助私部门的多样性来加以补足。[4]台湾地区便继受了德国的公权力委托制度。所谓公权力委托,是指行政机关委托私人或私人团体执行任务,其中包括管辖权的移转,受托人以自己的名义对外执行,并且受托人于受托范围内取得行政机关的地位。虽然证交所为私法人,但在有法规授权依据时,主管机关可以将公权力的一部分委托给证交所来行使。因此,证交所是受托行使公权力的团体。[5]证交所系属于由法律在特定范围内授予行使公权力,在证券集中市场处理授权事项范围内的事务时,依“行政程序法”第2条第三项视为行政机关。[6]

      观点三:国营事业。

      此概念与公营事业一词类似,指政府所拥有财产权或拥有主要经营权的企业。依据“国营事业管理法”第3条第1项第3款及“公营事业移转民营条例”第3条第2款皆规定,公营事业有三种:一是各级政府独资或合营者;二是政府与人民合资经营者,且政府资本超过50%者;三是政府与前两款公营事业或前两款公营事业投资于其他事业,其投资的资本合计超过该投资事业资本50%者。从证交所的股份情况看来,政府资本并未超过50%,但根据台湾地区“证交法”第126条第2项规定,公司制证交所的董事、检查人至少应有三分之一,由主管机关指派非股东的有关专家出任,说明政府实际上对证交所掌握有重要的人事权,另外主管机关对证交所还享有对其业务及财务上的监督管理权,对其订立之各项章则享有核可权及变更权。综合而言,证交所外观上虽属一般股份有限公司的形态,本质上却属于国营事业。    

      三、关于证交所法律地位的实务见解

      关于证交所的法律地位,在我国台湾地区个别行政案件和民事案件中有所涉及。台湾地区法院也逐渐形成了一些观点。

      (一)营利私法人说

      根据“证交法”第56条规定,主管机关发现证券商之董事、监察人及受雇人,有违背本法或其他有关法令的行为,足以影响证券业务的正常执行者,除需要随时命令该证券商停止其一年以下业务之执行或解除其职务外,视其情节轻重,对证券商处以第66条所定的处分。①

      实践中常见的情形是,在证交所针对证券商作出决定时,要求证券商对其受雇人暂停执行职务或者解除职务,与此同时证券监管机关也会作出行政处分决定。证券商的受雇人往往对证券监管机关的行政处分决定不服,提起行政诉讼,并在诉讼中主张证券监管机关的行政处分决定违反“一事不二罚原则”,要求法院撤销此行政处分。台湾地区最高行政法院2001年度裁字第796号②属于此种情形。

      在上述判决和裁定中,台湾地区最高行政法院和高等行政法院一致认为:首先,证交所为股份有限公司组织法人,并非行政机关,其所做出的决定或处置的性质均非行政处分。其次,证券商使用证交所作为证券集中交易市场,须与证交所订立“台湾证券交易所股份有限公司供给有价证券集中交易市场契约”,约定在契约有效期间内遵守证交所章则及公告事项的义务。证券商的受雇人违反证交所契约约定事项,证交所可基于“契约关系”,依其营业细则执行处置措施,这属于私法性质。

      (二)行政委托受托人说

      士林地方法院在2001年度诉字第16号民事判决③中认为,按“受托行使公权力的个人或团体,在委托范围内视为行政机关”。原告主张证交所非公法人,认为证交所营业细则非法律亦非法规命令等观点,显属无据。

      最高行政法院在2004年度判字第510号判决中认为,应就特定的具体事件发生公法上效果的单方行政行为的意思而做出行政处分。有价证券的上市及终止上市,不仅涉及发行有价证券公司的利益,尚且与社会大众的公共利益相关。法院认为,依据“证交法”第141条规定,证交所与上市有价证券之公司订立之有价证券上市契约,其内容不得与上市契约准则相抵触,并应报请主管机关备查。第144条规定,证交所需要依法令或上市契约之规定终止有价证券上市,并应报请主管机关备查。第145条第1款规定,于证交所上市之有价证券,其发行人得依上市契约申请终止上市。由此可见,有价证券的上市及终止上市,依法应由有价证券的主管机关以公权力介入,很难称之为单纯的商业交易法律关系。

      综上所述,法院普遍想在公法与私法之间做出划分,再给证交所一个明确的界定。此方法与学者间对于证交所究竟属于营利私法人,或认定证交所是受托行使公权力的争辩不谋而合。

      四、证交所监管行为的法律救济途径

      “证交法”第166条规定,证交所依本法做出的行为所产生的争议,当事人应当依约定进行仲裁。证券商与证交所或证券商相互间,不论当事人之间有无订立仲裁契约,均应进行仲裁。可见,台湾地区“证交法”在证交所产生争议的解决上采取了仲裁的方式。探究当时的立法缘由,是基于外国法的立法趋势,[7]加之证券市场本身即具有高度的专业性及特殊性,由专业的仲裁人组成专业的仲裁庭以仲裁方式解决证券交易争议,具有专业迅速且能兼顾各方权益的优点,因此采取仲裁制度解决证券交易争议。[8]

      有学者认为,“证交法”第166条规定需要以仲裁解决的“证交所生之争议”的范围应仅限于在“证券交易”中所产生的私法性质的争议。而对于本质上违反仲裁容许性事项的证券上市、终止上市等相关证券市场管理权限问题,有关公权力及政策运用问题,不得视为因证券交易所生的争议而为仲裁的标的。[9]

      关于争议问题审判权的归属,“司法院”大法官曾做出释字第466号解释:“诉讼救济应循普通诉讼程序抑或行政诉讼程序为之,则由立法机关依职权衡酌诉讼案件之性质及既有诉讼制度之功能等而为设计。关于民事诉讼与行政诉讼之审判,依现行法律之规定,分由不同性质之法院审理,系采二元诉讼制度。除法律另有规定外,关于因司法关系所生之争执,由普通法院审判;因公法关系所生之争议,则由行政法院审判之。”

      从法院裁判的立场来看,并未受限于“证交法”第166条以仲裁解决“证券交易所生之争议”的规定,而是在区分公法和私法的基础上,认为属于私法性质的争议,相对人应提起民事诉讼或者申请仲裁;属于公权力行为的,例如因有价证券上市及终止上市所引发争议,相对人可以申请诉愿或者提起行政诉讼。

      参考文献

      [1]李洪雷.走向衰落的自我规制——英国金融服务规制体制改革述评[J].行政法学研究.2016(3).

      [2] 赖英照.证券交易法修正草案之评析(下)[J].台湾:法官协会杂志,2000(1).

      [3] 张宏铭.台湾证券交易所监理行为之探讨[D].台北大学法律学系硕士论文,2008(33).

      [4] 张文郁.行政委托(公权力之委托行使)[J].台湾本土法学,2002(41).

      [5] 陈诺桦.论证券交易所对证券商管制行为之性质[J].台湾学员法学研究报告(48).

      [6] 林金荣.最高行政法院九十年度裁字第796号裁定评释——证交所于证券集中市场管理行为之研究[J].台湾本土法学,2002(6).

      [7] 吴光明.证券交易争议之仲裁[M].台湾:蔚理有限公司,1998:7.

      [8] [9]林金荣.证券市场管理行为性质及其争议解决机制之研究[J].玄奘法律学报,2004(2).   

      [基金项目]上海证券交易所委托课题“证券自律监管行为研究—— 以行政行为可诉性为视角”(SKHX2017052)。

      [作者简介]张红,北京师范大学法学院副教授,中国法学会行政法学研究会副秘书长;张若宇,北京师范大学法学院法学硕士。

      ①第66条规定:“证券商违反本法或依本法所发布之命令者,除依本法处罚外,主管机关并得视情节之轻重,为下列处分:(1)警告。(2)命令该证券商解除其董事、监察人或经理人职务。(3)对公司或分支机构就其所营业务的全部或一部为六个月以内的停业。(4)对公司或分支机构营业许可予以撤销。”

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