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    城市核心区社区治理模式创新研究

    广告:168元理财红包等你拿 2018-01-12 17:09:44 来源:行政管理改革 作者:倪咸林
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      倪咸林

      [摘 要]    作为一种独特的社区形态,城市核心区社区由于在区位、人才、资源和流动性等方面的独特性,相对于一般社区治理而言呈现更加复杂化特征。通过对Z街道典型案例的剖析,描述并剖析了城市核心区社区治理的过程和机制,并在此基础上勾勒出城市核心区社区治理的“多元分类合作网络”模式及其完善之策。

      [关键词]    社区治理;城市核心区;社区社会组织;Z街道

      [中图分类号] D63    [文献标识码] A

      城镇化的推进和创新社会治理体制的实施,推动着城乡社区治理朝着多样化和精细化方向发展。城市核心区由于在区位、资源和服务等方面的优势,在社区治理过程中面临着更多的压力与挑战。基于对北京市海淀区Z街道的调研和访谈,本文尝试对城市核心区社区治理进行探讨。

      一、城市核心区社区治理:理论背景与现实难题

      (一)理论背景

      社区治理必须建立在一定的类型学分析基础之上,才能抓住关键,有的放矢。根据滕尼斯对社区的界定,地域范围和关系网络是社区的两大基本属性。从地域范围来说,按照城市的空间布局以及功能定位,约翰?弗里德曼提出城市核心—边缘理论,核心区域由于聚集大量产业、人才、资本等资源,形成独特的社会资本,一方面能够促进社区治理,另一方面也对社区治理能力提出更高的要求;从关系网络来看,现代城市社区一般都由商品房小区组成,不同于传统社会背景下的熟人社会,很大程度上具有陌生人社会的特征。这样一群彼此陌生、但是又生活在一个共同体内的个体,如何才能把自己组织起来,形成“有机团结”的关系网络,从而能够在所有人都面对搭便车、规避责任或其他机会主义行为形态的情况下,取得持久的共同收益,成为社区治理的关键。相应地,城市核心区域小区治理的理论问题就在于:如何有效整合核心区社区独有的关系网络和各种资源,促进规范、态度、共识、信任等社会资本的形成与发展,进而完善和提高社区治理体系和治理能力,达致社区的善治。

      (二)现实难题

      改革开放以来,随着国家经济的快速发展、城市化的快速推进以及人口流动的快速增加,城市社区由以往单位制转型而来的单一社区类型逐渐多元化,大量商品房小区成为社区的主要形态,由此带来人口的异质化以及社区管理问题层出不穷。处于城市核心区的小区更是因为资源的聚集和人口的汇集而凸显治理难题,主要表现为社区群众日益增长的物质文化生活多样化需要和社区有限的公共服务提供能力之间的矛盾。

      具体来说,体现在以下三个方面:一是从需求主体上看,城市核心区往往是整个城区政治、经济和文化的核心,各方面的核心拔尖人才汇集,他们在为各自单位提供知识贡献的同时,也对所在社区提出了多元化的需要。二是从需求内容上看,一方面,生活在城市核心区的高端人才对于社区基础设施、生活服务设施、社会交往平台和文化社会环境提出了比较高的要求;另一方面,社区也必须考虑为整个城市正常运转而工作的社会各阶层的中端和基本需求。三是从公共服务提供主体和机制上看,单一的社区主体难以捕捉多样化的需要,更难以提供全方位的服务。如何调动各方面的力量,进行资源整合、优势互补,形成社区公共产品和公共服务的多中心生产机制是社区治理创新的核心议题之一。

      二、Z街道社区治理创新的实践探索

      (一)Z街道现状及主要特点

      Z街道地处国家自主创新示范区核心区,辖区面积5.28平方公里,实有人口19.6万,现有社区30个。辖区聚集国家级科研院所28家,法人单位18265家,汇集5000多名科学家和近万名科研人员,两院院士130余位,有着科学高地、人才重地、商业旺地、文化源地的称谓,是北京市乃至全国较为集中的科学家、企业家、知名学者、专家和老干部生活区。该地区科研院所多,高学历人员集中,民主意识和法制观念强;科技企业多,企业管理人才集中,竞争意识和创新活力强;两院院士和人大代表(政协委员)多,意见引领作用突出;明星艺人多,社区认同作用明显;居民文化程度高,参与意识强,对政治经济和精神文化的需求呈多样化态势,为社区服务和治理提供了宝贵的社会资本。同时,该地区既具有丰富的传统文化旅游资源,又具有大量的现代化商旅服务设施和机构,每天吸引众多流动人口来此旅游、休闲、购物、娱乐,为社区的服务和治理提出了更高的要求。

      (二)Z街道社区治理创新实践

      1.总体思路。立足于社区多元主体的现实,Z街道提出“社区小天地,民生大舞台”的总体思路,以党建创新为引领,以示范创建为契机,变被动应对为主动服务,变静态管理为动态治理,通过构建不同类别的开放平台和体制机制,整合社区内政治、经济、文化、教育、媒体、演艺界等知名人士、专家学者和意见领袖等资源,参与社区事务,进行公共治理,构建多元分类的合作治理网络。

      2.实施过程和基本做法。一是党建创新引领,增强社区治理和服务创新凝聚力。这方面的主要做法包括:(1)构建合作联盟推进服务联动。Z街道与中科院科研院所的党组织建立区域合作联盟,签订共驻共建、共建共享框架协议,建立街道与驻区单位双向服务、双向互动的联络机制,共同搭建“社会管理综合治理”平台,定期召开协调会议,共同制定地区环境整治和综合治理行动方案,切实解决一系列事关居民群众利益的重点难点问题。(2)强化非公党建拓展服务空间。进一步加强非公企业党组织组建工作力度,成立Z地区非公企业联合党委。按照有利于改进党员教育管理方式、充分发挥党组织和党员作用的原则,根据某大厦的企业规模情况、党组织建设情况、党员基本情况,建立某大厦联合党委,统一领导大厦内非公企业党建工作。通过该联合党委,孵化4家非公企业成立党组织;将1336家企业按社区划分成30个网格,形成街道、社区、楼宇共同做好非公党建的良好局面,不断扩大工作覆盖面。(3)建立“双联”制度延伸服务触角。以在职党员“双报到”活动和群众路线教育实践活动为契机,深入推进党组织服务触角延伸。通过开展党员设岗定责,送温暖慰问困难群众,“亮身份、比奉献”等多项公益服务和志愿活动,切实发挥党组织的集聚引领作用,增强党组织的凝聚力和向心力。

      二是成立协会和社会组织,提高社区治理合力。形成“枢纽型协会组织+社会组织+志愿者”格局,吸纳各界精英参与社区治理。(1)成立企业联合会、文化建设联合会和社会工作联合会“三驾马车”,担任枢纽型社会组织的角色,对区域内的经济、政治、文化和社会精英进行整合,通过集聚专业优势,先后推出“Z”牌午餐进楼宇、“Z科技艺术节”进社区、公益服务进社区等活动,改变过去政府唱“独角戏”的现象,实现了多元主体共同参与社区治理。(2)大力发展社会组织。地区现有各类社会组织150余支,这些社会组织通过整合社会力量和开展活动方式强化服务,广泛调动辖区居民群众参与社区治理和服务的积极性,努力促进地区政治、经济、文化、社会“四位一体”协调发展。(3)大力支持志愿队伍和志愿工作。深化志愿服务模式,广泛发动居民群众参与爱心助老、环境整治、安全维稳等社区服务,让其真正成为社区的建设者和受益者。

      三是创新基层协商民主,引导公民有序参与社区治理。这方面的主要做法包括:(1)社区居委会直选。2015年第九届社区居委会换届选举,Z街道24个社区采取户代表选举方式,6个社区采用全体选民直选方式,且全民直选社区类型涵盖流动人口较多的平房区、老旧社区、单位型社区、含商务楼宇社区、混合型社区等,为下一步全面扩大全体选民直选范围奠定基础,让更多社区群众真正参与到基层选举中来,增强了社区居民的民主意识,推动了基层民主政治建设。(2)动员社区重要力量,举行政策论证会、民生恳谈会、民意听证会等。聘请热心社区建设的人士担任专项工作监督员,强化他们“社区事情共同谋划,社区事业共同推进、社区愿景共同实现”的主体意识,形成“政府搭台、居民唱戏”的局面,定期召开座谈会,听取居民意见,全力营造“共谋、共建、共管、共评、共治、共创”的浓厚氛围。

      四是探索“一体化联动”综合执法,提高社区治理执行力。(1)变分散执法为统一管理,开展“组团式执法服务”。成立Z地区综合执法管理中心,下设中心办公室、三个综合管理工作组和一个应急保障工作组,形成“1+1+3+1”的组织构架,实现了统一领导、统筹协调、联勤联动、综合治理的工作格局。(2)变多支队伍为一支队伍,实施“综合式打捆作业”。整合工商、城管、公安、交通、食药监、房管所等各支专业力量,将辖区按地理区位划分为南、中、北三个无缝对接的片区,将联合执法队伍分为南、中、北三个综合管理工作组,分别对接南、中、北三个片区。(3)变事后处置为主动出击,实现“高效率协同处置”。以各类问题及时发现、及时处置为出发点,将日常巡查与专项整治相结合,主动出击,协同处置,高效处理城市管理各类问题和突发事件;以重点整治、重大行动为载体,将专业执法力量与治安辅助力量相结合,以牵头执法力量为主体,其他力量参与配合,实现专业执法人员和各类协管力量的灵活调动和优化配置。(4)变单项考量为横向对比,实现“高绩效目标管理”。实施综合执法前,工商所、食品药品监督管理所等专业执法部门,按照职责分工,依据执法权限纵向到底,实行单项专一执法,垂直专项考核;“一体化”联动执法后,建立了相应的监督、评价、考核体系,地区综合执法管理中心与各片区联合执法组签订目标管理责任书,各片区定期上报综合执法数据,中心监督跟踪片区整治成效,各片区目标管理形成横向参照对比,有效激发了执法队伍的主观能动性,提升了执法的综合绩效。

      五是借力技术手段,提高社区治理和服务能力。(1)在街道层面创设互动平台。研发“全生命周期平台”,深入推进区域信息化建设,为铺设“智慧Z”高速公路打好基础;创新人口服务模式,建立服务网站、办事平台和“APP”应用的网上服务系统,提高育龄群众参与度。(2)在社区层面打造参与平台。公众和社区居民通过微信等途径对发现的社区治理中的问题,可直接采取问题定位、手机拍照、语音录音等方式进行上报,有效破解居民群众参与社会动员的传统局限;采用政府保障和社会服务相结合方式,在社区打造智慧养老居家服务平台,这也是Z街道促进多元参与养老服务体系的一个积极探索。(3)服务手段信息化、科学化。研发Z街道无线政务APP平台(公众版),采用推送机制向在Z地区工作和生活的公众和社区居民及时准确地提供便民、预警、活动、气象、应急宣教等各类服务信息以及街道、社区的业务指南,有效提升街道的为民服务能力,进一步满足辖区居民群众日益增长的信息化服务需求。

      (三)Z街道社区治理创新经验

      通过对Z街道社区治理创新进行历史分析以及和其他区域社区治理进行横向比较,笔者总结了本街道的特色创新经验。

      1.在社会资本理论指导下,树立合作理念。Z街道作为国家自主创新示范区核心区,会聚众多科学家、企业家、知名学者、影视名人以及老专家老干部,这是社区治理重要的社会资本。政府在社区治理过程中通过调动他们的积极性,挖掘他们的社会资源和影响力,构建多种开放合作平台和机制,把社区打造成“有机团结”的共同体。

      2.在多元分类主体框架下,建立合作网络。Z街道针对社区主体的社群属性进行分类,并根据不同群体的属性特征和行为逻辑构建多元分类的合作框架,这些合作框架又通过相互嵌套的机制形成有机的合作网络,涵盖不同主体、包括不同维度、针对不同诉求、建立不同渠道。

      3.在制度激励与可持续发展理念下,进行制度安排。Z街道在社区治理探索和服务创新实验的基础上,通过制度安排落实合作理念和合作网络,确保社区治理和服务创新不因领导人的调动和意志的变动而变化。

      三、社区治理“多元分类合作网络”及其完善之策:基于Z街道的经验

      (一)“多元分类合作网络”模式内涵

      通过多年的探索与实践,Z街道社区治理服务形成了独特的框架体系和运行机制,激发了社区各类社会资本,实现了政府与社区各类主体的良性互动与互信,并通过一系列制度安排进一步规范上述互动和互信机制,取得了良好的治理和服务效果。笔者将这种模式概括为“多元分类合作网络”的社区治理服务模式,这种模式的内涵包括以下几个方面。

      一是突出了党委领导,与驻区单位、非公企业等新形势下的多元主体建立党建联席机制,构建党组织多元分类的领导与服务网络。二是突出了政府与社会的互动与合作,通过对社区各类行动主体按照一定标准进行分类,根据不同类别行动主体自身独特的社会资本构建相应的平台和机制,形成多元分类的治理和服务格局。三是突出了制度相互嵌套,以党建制度创新促进政府与社区良性互动,以政府与社区社会资本良性互动制度创新促进社区良性运转,以社区良性运转制度创新促进社区社会资本的增长,形成合作治理的网络格局。

      (二)“多元分类合作网络”模式架构

      “多元分类合作网络”的社区治理服务模式,核心是通过制度安排,调动社区社会资本优势,根据社区多元行动主体的类别、优势和行为逻辑,构建多元分类的合作网络,促进社区治理体系和治理能力现代化,达到社区善治。该模式宏观上分两个子系统,第一个子系统突出党建引领,主要体现为党委领导下党建合作网络,包括上文提到的与驻区单位、与非公企业等成立的联席机制,还包括未来与其他群体成立的联席机制。第二个子系统突出政府主导,主要体现为街道与社区社会组织等各类主体形成的多样化合作机制。

      通过对社区各类主体按照一定标准进行属性分析和分类,我们在宏观结构的下层构建了多元分类合作网络的社区治理和服务结构(见表1)。不同主体经由各自的渠道和不同的机制,有序参与社区治理与服务,并通过制度安排规范各类主体之间的互动,在不断的互动中增进互信,在互信中增强社区凝聚力和认同感,反过来又进一步促进了社区治理能力的提升。

      表1“多元分类合作网络”的社区治理和服务结构

      社区行动主体

      制度安排

      运行机制

      制度细节

      驻区单位、部门

      合作治理

      行政机制、技术手段

      与中国科学院行政管理局合作协议、一体化联动综合执法制度,等

      企业

      参与治理、合作治理

      市场机制、社会机制(企业联合会)、技术手段

      以项目的形式解决社区公共服务、企业公益行为,等

      社会组织及志愿者

      自主治理、参与治理

      社会机制(社会工作联合会)、市场机制、技术手段

      政府购买社会组织服务、社会组织公益行为,等

      关键个体

      协同治理

      社会机制(文化建设联合会)、技术手段

      以项目的形式强化社区认同,等

      普通居民

      参与治理

      社会机制(社会组织)、行政机制、技术手段

      参与社会组织活动、参与基层协商民主活动,等

      另外,不同主体构成的系统之间不是封闭的、静态的,而是相互开放的、动态调整的,并以利益的相关性为纽带,将不同类别的社区主体重新整合,形成相互嵌套的合作网络。如关键个体既可以通过文体联合会参与社区服务,也可以通过基层协商民主表达政治诉求,还可以以志愿者的身份参与社区公益行动,而每种身份都有相应的制度安排规范他们的行为和互动规则,从而确保合作网络的有效性。

      (三)完善城市核心区社区治理服务的政策建议

      历史经验告诉我们,任何创新都不是一蹴而就的,处于大变革大转型时代的基层社区治理和服务创新也不例外。理论分析也启示我们,社会治理的大部分知识都是地方性的,基于差异性的社区治理经验不一定具有普遍适用的必然性。然而,抛开具体的制度细节,从社区治理和服务实践中仍然可以总结出一般性的规律,这些规律对于进一步完善社区治理模式具有重要价值,也对其他具有类似属性的社区治理和服务具有一定的参考价值。对于城市核心区社区治理服务,笔者提出以下建议。

      1.给予充分的创新空间。首先,切实为社区减负,改变社区“上面千条线、下面一根针”的治理困局,使社区回归自我管理、自我服务的治理本位。其次,给予社区充分的自主治理空间,在人力、物力等政策上给予倾斜,实现社区治理特色化和多样化。第三,鼓励城乡之间、先进地区与落后地区之间进行合作,实现资源整合与优势互补。

      2.树立平等合作的理念。首先,改变政府单打独斗的治理理念,树立政府与社会优势互补、平等合作的治理理念。其次,通过多种形式,培养和鼓励社区居民和社会组织积极参与社区治理。第三,进一步加强和创新城乡社区协商,完善居民自治,实现社区公共事务的民主治理和自主治理。

      3.搭建多元开放的平台。首先,对社区各类社会主体进行摸底,并建立基础数据库。其次,对社区各类主体进行属性分析,挖掘每类主体拥有的独特的社会资本,分析这些社会资本具有的治理资源。第三,搭建多元的开放平台和机制,引导和鼓励不同主体有序参与社区治理和服务。

      4.完善制度和政策体系。首先,通过对不同主体和机制进行有针对性的制度设计和安排,规范不同主体的行为及其互动机制。其次,通过物质和非物质的互益性的制度设计,完善各类主体参与社区事务治理的激励机制。第三,通过信息公开、信用评级等惩罚性的制度设计,对违规主体和行为进行严格追责。

      5.运用信息技术手段。首先,依托城市核心区科技优势,大力推进智慧社区建设,在社区养老、医疗、救助等方面实现“互联网+”优势。其次,充分运用大数据、物联网、移动APP等信息技术手段,提高社区服务能力,促进社区治理现代化。第三,整合社区多元平台,打造“一门式”服务体系,降低社区治理成本,提高社区治理效率。

      城市核心区社区治理是一项复杂的系统工程,在中央倡导强化基层社区治理的背景下,各地都因地制宜进行了创新实践。Z街道社区治理的经验做法具有一定的典型性,未来还需要对城市核心区社区治理进行多案例比较分析,构建更为普适的治理模式与机制,进而促进社区治理体系和治理能力现代化。

      参考文献

      [1]金太军,刘培功. 包容性治理:边缘社区的治理创新[J]. 理论探讨,2017(2).

      [2]李强. 中国城市社会社区治理的四种模式[J]. 中国民政,2017(1).

      [3]孙柏瑛,游祥斌,彭磊. 社区民主参与:任重道远——北京市区居民参与社区决策情况的调查与评析[J]. 国家行政学院学报,2001(2).

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