9月25日，在吆喝着退出万国邮政联盟(UPU)近一年之后，美国白宫高级顾问纳瓦罗表示，美国将留在万国邮政联盟。此前，白宫2018年10月宣布，除非万国邮政联盟大刀阔斧地进行改革，否则美国将启动退出万国邮政联盟的程序，在一年内退出该组织。那么，美国之前为什么非要退出万国邮政联盟，现在为什么又改变主意？

　　万国邮政联盟成立于1874年，是世界上最古老的国际组织之一，主要的职责就是确保邮件在全球各地的畅通传递。从1969年开始，万国邮政联盟建立了一套“终端费”制度，即各国如何收取费用以邮递来自国外的邮件。为了推动亚非拉等地发展中国家的发展，该制度的一个要点是将世界各国分为四类，从发达的工业国到最贫穷的国家，在邮资承担方面对发展中国家进行适当照顾。

　　如果是发达国家的邮件寄往发展中国家，其在发展中国家境内的邮递费用，由作为寄件方的发达国家承担70-80%；如果是发展中国家的邮件寄往发达国家，那么其在发达国家境内的邮递费用，作为寄件方的发展中国家只需要承担20-30%。

　　当然，“终端费”并非一成不变，也会随着经济发展而调整，主要方式是该组织成员国每4年开一次大会，通过一国一票来确定。在该制度建立的几十年间，因为各国间的邮政业务相对有限，大部分发达国家都没有对该制度表达太多的不满。

　　然而，近年来，伴随着电子商务的发展，各国之间的邮政业务得到迅速发展。据德国媒体统计，单是电子产品，每年有约7000万个小包裹从中国邮递到德国。中国的产品不仅物美价廉，而且因为邮资低，因而在发达国家很有竞争力，非常受美欧消费者欢迎。在此背景下，自然而然，美国消费者为了节省费用，往往会选择直接从发展中国家订购相关产品，而不是从美国国内购买。这招致了美国电商企业的不满。

　　亚马逊董事会成员迈斯纳曾公开表示，美国企业邮寄给美国消费者的费用，比中国企业还要高，由此产生的竞争劣势是不公平，也不合逻辑的。因此，美国、加拿大等国开始对该制度提出质疑，认为该制度给中国等发展中国家带来了“不公平的好处”，而美国等发达国家却要为中国等国的国际邮政业务提供“补贴”。

　　在美国看来，因为邮寄费用较低，导致中国等发展中国家的商品可以以较低的价格和邮寄成本输往美国，美国则要为这些国外产品支付大量的邮递费用。美国邮政署称，目前将一个2公斤的包裹从美国一个州运到另一个州的价格为19美元至23美元，而中国邮政支付5美元就能将同样重量的包裹运送至美国任何地方。纳瓦罗表示，美国邮政署每年要花费3亿至5亿美元来运送进口邮件。美国提出的改革要求是，各国自行决定“终端费率”，将从国外邮寄至美国的外国邮件的邮寄费用提高到与美国国内邮递业务同样的收费水平。

　　然而，对美国而言，退出万国邮政联盟是一把双刃剑，实际上并不符合美国的利益。试想，如果真的退出了万国邮政联盟，那么美国的邮票将在世界各国失效，不再被承认，世界各国与美国的邮政业务会完全中断，美国将在邮政方面成为“孤岛”。别的不说，美国的海外大兵和企业，以及旅居海外的美国公民，如何与国内保持邮政联系将是一个非常头疼的事。那么，美国如果想与各国恢复邮政业务，就要与世界各国一一进行谈判，以确保邮件畅通，这可能是一个无法想象的巨大工程。

　　同时，对美国的消费者而言，如果大幅提高从发展中国家邮寄包裹的费用，自然要增加不少开支。另一方面，对世界其他国家而言，与美国这一世界头号发达国家切断邮政往来，恐怕也是一件非常头疼的事。对万国邮政联盟而言，美国占世界邮政处理总量的40%，美国的退出将意味着全球邮政系统的“断链”甚至崩溃。

　　在此背景下，美国与万国邮政联盟，与万国邮政联盟的其他成员，特别是发展中国家进行了长达近一年的博弈。9月24日-26日，万国邮政联盟召开该组织成立近150年来的第三次紧急会议。24日，各国经过投票，否决了美国提出的以“各国自行决定终端费率”为核心内容的改革方案。随后，各成员国与万国邮政联盟经过紧急磋商，拿出了新的改革方案。25日，各国以口头表决方式通过了新方案，主要内容是在2020年之前保留现行的终端费率计价体系，自2020年7月起，美国等邮件和包裹大型输入国将被允许开始对外国邮件的运送“自行定价”，但最高不得超过国内价格的70%。

　　虽然该方案不是美国最理想的方案，但对美国而言，如果真的退出万国邮政联盟，恐怕受损失最大的不是其他国家，而是美国自己。同时，美国也不想因此触犯众怒。因此，美国最终选择了接受该方案，选择继续留在万国邮政联盟。(贾春阳，中国现代国际关系研究院美国所副研究员)