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    蒋大兴:尊重企业主体地位、国资监管回归理性途径的新举措

    2019-11-29 08:10:04 来源:经济参考报 已入驻财经号 作者:佚名
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      党的十九届四中全会明确要求,要形成以管资本为主的国有资产监管体制。这是进一步深化国企改革、推动国资监管体制转型的重要决定。在国企实践中,如何进行“管资本为主”的转型,仍然存在很多理解差异,这直接影响到国资监管体制的顺畅改革。为此,国资委适时出台《关于以管资本为主加快国有资产监管职能转变的实施意见》(以下简称《意见》),从监管理念、监管重点、监管方式、监管导向等方面全面具体提出“管资本”战略的实现方式,这对我们尊重国企的主体地位,让国资监管回归理性途径具有现实意义。

      管资本意味着国资监管在大多数场合,要从对企业人财物的直接管理转向透过股权工具实现间接管理,国资监管机构对国有资本投资、运营公司和其他直接监管的企业履行出资人职责,将应由企业自主经营决策的事项归位于企业,不跨越一级企业对子企业进行穿透式监管,这就厘清了国资监管的基本范围,避免监管层级过多,从而导致监管臃肿、监管越权、背离公司法股东行权的基本逻辑。监管理念的这一转变,明确界分了“国资监管”与“企业控制”之间的边界,使国资监管的目标更加明确,避免了实务中原本比较模糊的“越级下潜式”监管现象的发生。

      管资本也意味着监管重点发生了变化,国资监管应从个体式监管转向整体式监管。这首先意味着国有资本的布局要发生变化——监管者应当立足有国有资本整体功能和效率,系统谋划调控国资监管的范围,避免将国企视为个别竞争的工具。从整体主义角度出发,优化国有资本布局,有助于实现国企力量的整体提升。例如,在建设创新国家的过程中,新技术、新材料、新能源领域是提升国家竞争力的重要领域,国资监管应在资本布局上予以调整,使国企的传统投资方式得以优化。为此,国企的存在领域以及主业控制政策都要做相应的调整。

      管资本还意味着传统的国资监管方式应予调整,国资监管方式应走向市场化、法治化。管资本意味着监管权力受到资本约束,应当按照资本采取监管措施。例如,尊重公司是资本企业,按照公司章程确定投资者权力,尤其是监管者应通过法人治理结构履行出资人职责,避免简单、直接缺乏法律依据的运动式监管。再如,要充分运用各种市场化的方式推进资本运作。例如,可以通过股权运作、基金投资、培育孵化、价值管理、有序进退等私人企业常见的市场方法,实现国有资本合理流动和保值增值。此外,在监管方式改革上,还应实行权力与责任清单管理,以法治方式规范权责事项,强化信息披露透明度,确保监管边界明晰。

      管资本还意味着要注重资本回报,国资监管应从关注规模速度转向更加注重提升质量效益。要根据企业类型、发展阶段的不同,实行分类、差异化考核,突出质量第一效益优先,服务国家战略、创新驱动发展、供给侧结构性改革等重点,使国企运营与中央政策保持一致,通过财务的精细化管理,强化预算约束和重大财务事项监管,实现资本收益基本可控。

      管资本还意味着要确保国有资本安全,防止国有资产流失。尤其是要加大对违规经营投资责任的追究,落实问责机制,综合运用各种监督手段确保监督有效,解决长期存在的国有资产亏空风险大,决策者不负责的现象。

      总之,《意见》的出台,进一步明确了管资本的理念和内涵,明确了国有资本布局优化的具体措施,明确了国资监管的具体边界,调整了国资监管的方式,强调了市场化监管和法治化监管的具体措施,对尊重国企法人主体地位,回归国资监管理性道路具有极为重要的意义。《意见》的出台意味着以管资本为主的国资监管改革进入了新的实施阶段,是促进以管资本为主的国资机关职能转变落地的重要举措。

      (作者为北京大学法学院教授)

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