10月24日，十四届全国人大常委会第六次会议表决通过全国人民代表大会常务委员会关于批准国务院增发国债和2023年中央预算调整方案的决议。次日，国务院公布中央财政将在今年四季度增发2023年特别国债1万亿元，今年安排使用5000亿元，结转明年使用5000亿元，用于支持灾后恢复重建和提升防灾减灾救灾能力。

　　此次万亿国债的发行，是中央基于中国经济现实、生态环境等的特定背景综合考量后的审慎决策，对于进一步完善中国基础设施公共服务体系，应对经济下行压力，推进中国经济复苏和高质量发展具有重大意义和积极作用。

　　今年前三季度，中国防灾抗灾形势复杂严峻，以洪涝、干旱、台风、风雹和地质灾害为主，低温冷冻和雪灾、地震、沙尘暴、森林草原火灾等也有不同程度发生。各种自然灾害共造成8911.8万人次不同程度受灾，农作物受灾面积9714.8千公顷，直接经济损失高达3082.9亿元。8月17日，中共中央政治局常务委员会召开会议，研究部署防汛抗洪救灾和灾后恢复重建工作，提出“加快恢复重建”“进一步提升中国防灾减灾救灾能力”的要求。在此背景下，国务院提出增发1万亿元特别国债专用于相关建设支出。

　　目前这1万亿元的灾害防治支出，虽然还没有正式发行，但其具体支出范围和资金性质、管理方式等已经明确。支出范围主要聚焦于京津冀地区的灾后重建、松花江流域的骨干防洪治理工程等8个方向。从管理方式来看，这1万亿元国债资金将被纳入中央财政一般公共预算管理，但以转移支付方式无偿给予地方政府使用。这笔国债资金的筹集和偿还由中央政府承担，相当于中央财政给予地方政府的一笔大额补助。在拨付方式上，中央财政通过财政直达机制直接拨付地方政府，将极大地提高国债资金的拨付效率。

　　未来，该笔国债资金在使用过程中会产生多重积极影响：

　　首先，1万亿元国债的增发会直接改善中国防洪防汛设施和水利工程系统，完善地方防灾抗灾公共服务体系，提高地方政府和人民应对自然灾害的能力和防灾减灾抗灾效率，减轻各类自然灾害对人民生命财产的破坏，充分体现财政资金的公共服务功能，也是对二十大精神和“十四五规划”有关要求的进一步落实。

　　其次，今年四季度将使用该笔万亿国债中的5000亿元，有助于今年经济增长5%目标的实现。下年结转使用5000亿元，还会助力形成下年度经济增长的良好预期。根据相关测算，增发1万亿元的特别国债，相当于GDP的0.8%的额外财政刺激，2024年投资增速可能超过两位数，至少带动GDP增长1个百分点，有助于提振投资者和消费者信心，促进下年度经济复苏。

　　第三，这1万亿元国债将作为特别国债纳入一般公共预算管理，并计入中央财政赤字，对中国财政赤字目标产生直接影响。2023年，全国财政赤字由3.88万亿元增加到4.88万亿元，中央财政赤字由3.16万亿元增加到4.16万亿元，财政赤字率由3%提高到3.8%左右。2023年，中央本级支出不变，中央对地方转移支付较原预算增加5000亿元；地方一般公共预算支出增幅由5.2%提高至7.4%。该笔国债资金还会带来地方公共财政支出的进一步扩张，相关工程建设有助于缓解地方就业压力，带动地方居民收入增长。

　　第四，有利于中国农业生产发展，提高粮食安全保障。此项国债资金已经明确专门用于防灾抗灾和水利工程建设，以及高标准农田建设。必将会进一步保障相关地区的农业生产和全国的粮食安全。

　　第五，该笔国债资金由中央财政根据各地方自然灾害程度等情况进行资金安排，有助于形成全国一体化均衡的防灾抗灾公共基础设施体系，助力全国生态环境的恢复与重建，在全国范围内实现经济与生态、人与环境的协调发展，为经济高质量发展奠定更加坚实的基础。

　　此次发行规模庞大的国债资金，既是中央政府对地方政府的无条件补助，也是对地方政府公共工程事权和相关支出责任的转移。在未来国债资金使用过程中，必须加强国债资金、公共工程建设事权、支出责任三者的统一管理，要避免“吃唐僧肉”现象出现。

　　一是发改委要加强前期项目立项审查，严格把关项目有关内容，严查项目的真实性合规性，加强实地审查，杜绝虚假项目，严格按照“优良中差”实行项目评估分级，依法依规履行项目审批、核准或备案职责，真正把好项目入库关。

　　二是地方财政部门要加强各部门相关项目预算审查，严格审查绩效目标，督促部门形成合理的项目预算资金计划。

　　三是强化人大监督和审计监督。目前人大预算监督和政府审计监督都需要根据《预算法》赋予的权力进一步加强对这些国债项目资金使用的监督检查，防止地方政府一些部门偷梁换柱，将原有的防洪设施建设资金挪作他用。

　　四是发改委、财政部要督促建设部门做深做实项目前期工作，严格按照有关规定优化工程建设方案，完善项目勘察和施工设计，合理安排工期，强化建设风险控制，有效控制造价，防止项目烂尾，保障工程质量。项目建成后要及时组织竣工验收和专项验收。

　　五是各级财政部门、建设部门要加强项目支出绩效管理，避免大建大毁，大毁大建，讲究支出实效，形成高质量的实物产出量。

　　六是建立常态化的资金支出和工程建设信息披露机制。财政部门和项目实施机构要加大国债资金公共工程项目采购、项目建设内容和标准、项目施行过程等信息的发布，及时全面向社会公众公开项目相关信息，加大公众监督力度，实行阳光化管理。

　　七是各级财政、审计部门要严格执行预算管理制度，加大财会监督和审计监督力度，严肃财经纪律，对挤占挪用国债项目资金等问题，要严格按照《预算法》等有关规定严肃追责。

　　总之，此项1万亿元国债资金的发行使用，将有助于未来中国地方洪涝、风雪灾害防治工程等基础设施系统的完善和灾后恢复重建能力的提升，也有助于生态环境的保护和重建，对宏观经济调控、经济高质量发展和经济的整体复苏，具有十分重大的意义和影响。(作者：中国人民大学长江经济带研究院研究员，西南财经大学财税学院博士生导师 鄢杰)