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《立法法》首次大修:明确设税权回归全国人大

来源:中国经营报     作者:佚名   2015-03-07 07:48:40
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  《立法法》首次大修  明确设税权回归全国人大

  许浩

  《立法法》颁布15年后,迎来了首次大修。在这次修改中,首次在立法中明确了税收法定原则。

  3月4日,在十二届全国人大三次会议新闻发布会上,全国人大新闻发言人傅莹对媒体表示,如果《立法法》修改获得通过,我国将在2020年前,全面落实税收法定原则。

  财税法专家认为,这标志着设税权回归全国人大,是我国财税法治建设的一大进步,而且指明了未来财税改革的一个重要方向。

  有望2020年前落实税收法定

  3月4日,在十二届全国人大三次会议新闻发布会上,全国人大新闻发言人傅莹对媒体表示,如果《立法法》修改获得通过,凡是开证新税,都要通过全国人大制定法律。总的目标是要在2020年之前,全面落实税收法定原则。

  傅莹还表示,政府收什么税,向谁收,收多少,怎么收,都要通过人大来立法决定。

  中国财税法学研究会会长、北京大学财经法研究中心主任刘剑文认为,设税权回归全国人大标志着税收法定原则的全面落实,是我国财税法治建设的一大进步。

  改革开放初期,当时考虑到我国法制建设尚处于起步阶段,建立现代税制的经验和条件都不够,全国人大及其常委会于1984年和1985年作出了两次授权国务院立法。

  全国人大把税收立法权授予国务院。“条例”或“暂行条例”就成了大多数税收的征收依据,一些“暂行条例”甚至一“暂”就是20多年。

  刘剑文认为,当时这种授权方式推进了税制改革,为经济体制改革的顺利进行提供了制度保证。但是,随着社会经济环境的变化,特别是我国法治建设的完善,这种授权方式的弊端逐渐暴露出来。

  中国政法大学财税法研究中心主任施正文教授曾撰文指出,我国现行的18种税中,只有个人所得税、企业所得税和车船税等3种税是由全国人大及其常委会制定法律开征,其他15种税都是国务院制定暂行条例开征的,其收入占税收总收入的70%。

  2000年制定的《立法法》出台后,第一次对授权立法进行了规范。该法第10条规定,“授权决定应当明确授权的目的、范围。被授权机关应当严格按照授权目的和范围行使该项权力。被授权机关不得将该项权力转授给其他机关”。

  施正文教授认为,按照《立法法》对授权立法的规定,1985年的授权立法决定带有相当程度的“空白授权”性质,在很多方面不符合《立法法》的要求。按照法治的基本原理,我国税收授权立法应当在符合《立法法》要求的前提下,适用1985年的授权决定。

  为此,财税法专家曾多次呼吁,全面落实税收法定原则,设税权回归全国人大。

  2013年2月25日,本报刊发了《国务院设税权废止动议》的报道,形成中国超过10万亿财政收入的基本税收制度,却仅有3项税种于法有据,引起社会各界广泛关注。

  2013年人代会上,全国人大代表赵冬苓联名31位人大代表提出征税权应收归全国人大,实行税收法定的原则。

  首次明确税收法定原则

  社会各界对于税收法定的强烈呼声,引起了最高层领导的关注。

  2013年11月12日,十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》),其中明确提出“落实税收法定原则”。这是“税收法定原则”第一次写入党的重要纲领性文件中。

  中共中央政治局2014年6月30日召开会议,审议通过了《深化财税体制改革总体方案》。其中提出,新一轮财税体制改革2016年基本完成重点工作和任务,2020年基本建立现代财政制度。

  2014年12月22日,十二届全国人大常委会第十二次会议对《立法法》修正案草案进行二审,其中的第九项明确提出,根据税收法定原则,将税收一项单列出来,规定税种、纳税人、征税对象、计税依据、税率和税收征收管理等税收基本制度,只能由法律规定。

  施正文教授认为,这是首次在立法中明确了税收法定原则。

  现行《立法法》第八条第八款规定,下列事项只能制定法律:基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度。

  “虽然此前学术界普遍认为现行《立法法》第八条如此规定,已经确定税收法定原则,但是外界对此理解有分歧,此次草案明确了此问题。”施正文说。

  税收法定和罪刑法定是现代法治的两大基本原则,分别担负着维护人民的财产权利和人身权利的重任。

  刘剑文介绍,税收法定原则的内涵包括三个方面:一是要素法定,即纳税人、课税对象、税基、税率、税收优惠等基本税收要素应当由法律规定;二是要素确定,即法律对税收要素的规定必须是尽量明确的,以避免出现漏洞和歧义;三是征税合法,即征税机关必须严格按照法律规定的课税要素与征纳程序来征收税款,不允许擅自变更。

  受国际油价下跌影响,我国成品油价格在去年11月29日、12月13日及今年1月12日迎来多次下调。

  财政部和国家税务总局[微博]下发通知,三次上调汽油和柴油等成品油的消费税。

  这种未经过立法机关讨论就上调税收的做法,备受争议。

  对于如何理解“全面落实税收法定原则”,刘剑文认为,这包括两个方面,一是开征的税种必须有法律依据,二是税收法律的制定必须严格按照《立法法》的规定进行。

  他特别强调,税收法定的“法”仅指狭义的法律,即由全国人大及其常委会制定的法律,而不包括行政法规、规章及其他规范性文件。

  “此次,《立法法》修改是‘税收法定原则’写入十八届三中全会《决定》后,财税法治建设的又一大进步。”刘剑文说。

  要啃“硬骨头”

  虽然全国人大明确了全面落实税收法定原则的时间表,但是其间面临的挑战不容小视。

  “现在距离2020年不到6年,如果《立法法》修改获得通过,要全面落实税收法定原则,人大要做好啃‘硬骨头’的准备。”刘剑文说。

  我国现行的18种税中,只有3种税是由全国人大及其常委会制定法律开征,其他15种税都是国务院制定暂行条例开征的。除此之外,环境保护税等多个新税种要开征,这也需要立法。这意味着在不到6年的时间里全国人大要制定近20部与此相关的法律。

  施正文教授认为,全面落实税收法定原则不只是简单地把暂行条例转化为立法,而是立法与财税体制改革同步进行。十八届三中全会《决定》中提出要完善税收制度,推进增值税改革,适当简化税率。调整消费税征收范围、环节、税率,把高耗能、高污染产品及部分高档消费品纳入征收范围。逐步建立综合与分类相结合的个人所得税制。

  “这些目标都要通过立法实现,而不是简单地把既有的行政法规升格为法律就完事了。”施正文说。

  除此之外,刘剑文教授还认为,全面落实税收法定原则要消除部门利益的阻碍。以前是由行政机关来制定税收条例,是一种惯有的思维,改变这种制度惯性也需要一定的时间,这里面也会涉及到一些部门利益的调整。

  当前,地方税收优惠政策过多过滥的问题突出。

  党的十八届三中全会通过的《决定》明确提出,要按照统一税制、公平税负、促进公平竞争的原则,加强对税收优惠特别是区域税收优惠政策的规范管理。

  2014年12月9日,国务院发布通知,将全面清理已有的各类税收等优惠政策,并明确坚持税收法定原则,各地区严禁自行制定税收优惠政策。

  施正文教授认为,地方政府自行制定税收优惠政策,违反了税收法定原则。清理税收优惠必须有法律作保障,法律中明确制定税收优惠的适用条件、优惠方式、适用范围等关键元素。为此,施正文建议,此次《立法法》修改应该增加税收优惠“只能由法律规定”的条款,切实维护税收政策的严肃性。

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